行政诉讼案例

　　原告：莫某，男，1947年10月1日出生，汉族，A市人，住A市阳下镇，原系A市某中学教员。

　　被告：福建省A市人事局。

　　法定代表人：陈某，局长。

　　莫某于1996年2月1日书面申请退休，并提供A市医院体检诊断证明，证明其患有慢性支气管炎、肺气肿及高血压等严重疾病，身体难以支持，无法正常工作。经某中学和A市教育局分别签注同意其退休申请的意见后，报A市人事局审批。市人事局根据上述情况和国务院《关于安置老弱病残干部的暂行办法》第四条第二项及福建省职工病残丧失劳动能力鉴定标准第一条第2目之规定，经研究于1997年2月25日批准莫某退休。在莫某退休申请报批期间，莫某于提出书面申请退休后二个多月，即又以口头和书面形式，以身体经医疗已恢复正常，处于健康状态，能够继续工作为由，向某中学和A市教育局提出撤回退休申请。但其后A市人事局仍作出正式批准莫某退休决定。莫某不服，向A市人民法院提起诉讼。

　　原告诉称：被告A市人事局严重违反国务院的有关规定，作出批准莫某提前退休的决定之具体行政行为违法，请求撤销经被告批准的融教(97)退第009号准予莫某提前退休的决定，恢复原告的教学工作。具体事实和理由有：1.原告担任中学物理课教学，成绩显著，受到好评。但因敢于提意见，受到校领导的不正常对待不让担任教学工作，贬为学校庶务，后又被迫承包学校食堂及服务部。服务部1995年9月11日开业，但于11月19日遭受火灾，又怪罪于原告，自身受损失6000多元，还罚款180元。因此，因前前后后这些事，原告身心受损害，身体患病，迫于外部压力，气愤而写申请退休报告。但事后不久，原告身体恢复，完全可以胜任工作，即口头、书面向学校、市教育局撤回退休申请，均不予理睬，被告市人事局疏于审查，竟于原告退休申请一年多之后作出批准莫某退休的决定。2.被告违反了国务院《关于工人退休退职的暂行办法》第一条第一款关于男年满五十周岁，女年满四十五周岁，连续工龄满十年，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的，才能批准退休的规定，当时原告只有48岁又4个月，未到规定年龄。3.被告等单位在审批决定原告退休时，一些程序上也违法。

　　被告辩称：被告作出批准原告退休的决定这一具体行政行为，无论从程序上还是内容上都是符合法律规定的。主要理由是：首先，申请退休是原告的意愿，被告作 出批准决定，没有任何强制性、惩罚性的内容，更谈不上有剥夺和侵犯原告工作权利的侵权性质。其次，被告作出批准退休的决定，程序上合法：原告于1996年2月1日因身体不好，难以支持，提出退休报告，并附有医院检查诊断证明，经原告所在学校、教育行政主管部门审核同意后，报被告审批。被告经审查认为，原告申请退休符合条件，手续齐备，故作出决定批准其退休。再次，从实质内容上看，被告的决定是依据国务院国发〔1978〕104号国务院《关于安置老弱病残干部的暂行办法》的有关规定作出的，并不违反该行政法规之规定。被告作出批准莫某退休决定，也有疏忽之处，按规定确定出生年月，以个人档案记载的最早登记的出生年月为准，经核实莫某个人档案最早记载为1978年9月的《高等学校考生政治审查表》登记的出生年月为1947年10月1日。因此，办理退休时间应为1997年10月1日，据此，可作适当处理：(1)如1997年10月办理，可按退休待遇处理;(2)如以1997年1月办理，按退职处理;(3)如莫尊通的身体疾病经治疗确已恢复，能胜任教学工作，由A市教育局研究提出处理意见。

　　本案是一起学校教师不服人事主管行政部门作出的批准退休的决定而引起的行政争议案件。现就本案涉及的主要问题评析如下：

　　(一)本案被告作出的批准原告退休决定之具体行政行为是否具有可诉性，人民法院应否立案受理?

　　被告批准原告莫某退休之决定，属于行政机关的具体行政行为，对此，参加诉讼各方基本认识一致，但对人事主管行政部门的这种具体行政行为，行政相对人能否提起行政诉讼，法院应 否作为行政案件立案受理，则存在很大分歧，是本案争议的焦点。一种意见认为，人事主管行政部门批准教师退休的行政行为引起的行政争议，不属行政诉讼受案范 围，法院不应立案受理。行政诉讼法第十二条规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定……事项提起的诉讼。亦即习惯所称的内部行政行为不属行政诉讼的受案范围。学校教师一直是作为“干部”管理的，批准其退休，属于上述法条所指之“不受理”范畴，是法律规定的“排除”受 案范围列举内容之一。再者，行政诉讼法所规定的受案范围，基本上限于认为人身权和财产权受侵犯可提起诉讼，没有包括劳动权。因此，本案对于原告的起诉，人 民法院应当裁定不予受理，或者判决驳回起诉。另一种意见认为，本案属于行政诉讼受案范围，法院可以立案受理。行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”也就是说，行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益，依行政诉讼法其他有关规定，就可以起诉。本案中，原告莫某属于A市人事局所管理的事业单位教职员工，不属国家公务员序列，因而不受行政诉讼法第十二条第(三)项规定的“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”例 外条款的规范。且法律没有明确规定行政机关的具体行政行为侵犯公民的劳动权利不属于行政诉讼受案范围，被告作出的批准退休决定处分了公民的劳动权，是具体 行政行为，行政相对人对此不服的，有权提起行政诉讼，人民法院应当立案受理，对此具体行政行为进行司法审查。因此，法院对原告的起诉予以立案受理，是正确 的。一、二审法院均肯定了第二种意见，对原告之诉予以立案审理，并依法作出判决。

　　(二)本案被告批准原告退休的具体行政行为在实体处理上是否符合行政法规之规定?

　　行政诉讼法第三十二条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。也就是说，被告作出批准原 告退休的决定，必须有事实根据和法律依据。本案中，被告的决定是否具有事实根据和法律依据，对此存在两种截然不同的看法，是本案争议的又一个焦点。有的认 为，原告莫某申 请退休，完全出于自愿，声称身体患有严重疾病难以坚持工作，要求准予退休，并持有医院体检诊断证明，证明其患有较严重疾病，身体难以支持，无法正常工作。 被告依据国务院《关于安置老弱病残干部的暂行办法》第四条第二项的规定以及福建省职工病残丧失劳动能力鉴定标准的有关规定，作出决定批准原告退休，既有事 实根据，又有法律依据。这样做，实际上也既符合法律法规的规定，又照顾了原告的生活。另一种意见认为，原告莫某由于外在因素影响身体患病，迫于无奈申请退休，但提出申请后不久，身体经治疗恢复正常，因而即口头的和书面的向学校和市教育局提出撤回申请;而且决定干部提前退休，既要具备身体方面的条件，又需要符合年龄工龄方面的规定。作为有权决定批准原告退休的被告A市 人事局，既未对原告的病情作检查了解，又违反国务院《暂行办法》有关退休年龄的规定，特别是在原告提出撤回退休申请十个月之后，仍然作出决定批准原告退 休。因此，被告在实体处理上缺乏事实根据和违反行政法规的有关规定，是错误的。二审法院以此作为理由之一，判决撤销被告的行政决定。

　　(三)本案被告批准原告退休的具体行政行为行政程序上是否违法?

　　遵循法律规定的行政程序，既是实体处理正确合法的重要保障，也是法制要求本身的重要条件。行政机关作出具体行政行为必须符合法定的程序，法律对此作了严格的规定。行政诉讼法第五十四条第(一)项规定：“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”。 第(二)项规定：具体行政行为有主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重 新作出具体行政行为。因此，是否符合法定程序，构成了具体行政行为是否合法的一个要件。本案中，被告批准退休的决定，是否符合法定程序，是本案争议的再一 个焦点。有的意见认为，从原告自愿提出申请退休报告，并附有市级医院身体检查诊断证明，经所在学校、市教育行政部门研究审核同意，报经市人事主管部门审查 研究作出决定，符合法定的步骤、形式，手续齐备，程序是合法的。另一种意见认为，本案原告于1996年2月1日提出退休申请报告，而原告所在学校审查签批同意的意见，则在原告申请之前;市教育局审查签批意见的日期也为2月1日，与原告申请为同一日;特别是原告退休申请后不久，口头的、书面的提出撤回申请，被告及两级教育组织均未予认真研究。被告的具体行政行为违反法定程序，是显而易见的。因此，二审法院以此为又一个理由，确认被告具体行政行为违法，作出撤销判决。

　　A市人民法院审理认为，被告A市人事局认定原告莫某于1996年2月1日书面申请退休，并提供A市医院体检诊断证明，莫某患有慢性支气管炎、肺气肿及高血压等严重疾病，无法正常工作;根据国务院《关于安置老弱病残干部的暂行办法》第四条和福建省职工病残丧失劳动能力鉴定标准第一条之规定，批准莫某退休，被告A市人事局1997年2月25日作出的批准莫某退休的具体行政行为，事实清楚，证据充分，适用法规正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款之规定，该院于1997年6月15日作出判决：

　　维持A市人事局1997年2月25日批准莫某退休的决定。

　　宣判后，莫某不服一审判决，向福州市中级人民法院提出上诉称：其申请退休时仅四十八岁，不符合退休申请条件。上诉人是因为承包A市某中学食堂及服务部产生纠纷而受学校领导打击迫害而气愤得病，无奈而申请退休。后经过治疗，很快恢复健康，并多次向A市教育局口头或书面陈述要求继续工作，但被上诉人A市人事局疏于复查。请求二审法院依法撤销一审判决，撤销被上诉人的批准退休决定。

　　被上诉人A市人事局辩称：被上诉人批准上诉人莫某按照病残退休之前，对其个人提出的退休申请、县级医院病残体检证明和上诉人所在单位A市某中学及教育主管部门的上报进行认真审核。并根据国务院有关政策，本着维护病残干部权益的原则，对莫某照顾批准退休。请求二审法院维持原判。

　　二审法院经审理认定如下事实：1996年2月1日，上诉人莫某提出申请退休报告。2月2日，经A市医院体检，结论为“符合福建省职工病残丧失劳动能力鉴定标准第23条”。A市某中学于1996年1月23日签署意见同意报批，A市教育局于1996年2月1日签署意见“同意按特殊情况报批”，A市人事局于1997年2月25日批准上诉人莫某退休。

　　福州市中级人民法院经审理认为，上诉人莫某属于被上诉人A市人事局所管理的事业机构人员，不属国家公务员序列。不受《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第(三)项规定的“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”之例外条款的规范。且被上诉人A市人事局作出的批准退休决定处分了《中华人民共和国宪法》所规定的公民的劳动权，是具体行政行为，行政相对人对此不服的，有权提起行政诉讼，人民法院应对此具体行政行为进行司法审查。本案上诉人莫某申请退休报告为1996年2月1日，而莫所在学校A市某中学的审批为1996年1月23日，学校审批在本人申请之前。莫某的申请退休报告为1996年2月1日，A市教育局的审批意见日期也为1996年2月1日，二者为同一日。被上诉人的具体行政行为显然违反行政程序。国务院《关于安置老弱病残干部的暂行办法》第四条第(二)项中规定：“男年满五十周岁，女年满四十五岁，参加革命工作年限满十年，经过医院证明完全丧失工作能力的”可以退休。但被上诉人A市人事局批准上诉人莫某退休时未满五十岁。被上诉人A市人事局对此未予详查。因此，被上诉人A市人事局批准上诉人莫某退休的决定事实不清证据不足，一审法院对此亦未查明。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项之规定，该院于1998年3月11日作出判决如下：

　　一、撤销A市人民法院(1997)融行初字第26号行政判决;

　　二、撤销被上诉人A市人事局1997年2月25日批准上诉人莫某退休的决定。

　　(一)本案被告作出的批准原告退休决定之具体行政行为是否具有可诉性，人民法院应否立案受理?

　　被告批准原告莫某退休之决定，属于行政机关的具体行政行为，对此，参加诉讼各方基本认识一致，但对人事主管行政部门的这种具体行政行为，行政相对人能否提起行政诉讼，法院应 否作为行政案件立案受理，则存在很大分歧，是本案争议的焦点。一种意见认为，人事主管行政部门批准教师退休的行政行为引起的行政争议，不属行政诉讼受案范 围，法院不应立案受理。行政诉讼法第十二条规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定……事项提起的诉讼。亦即习惯所称的内部行政行为不属行政诉讼的受案范围。学校教师一直是作为“干部”管理的，批准其退休，属于上述法条所指之“不受理”范畴，是法律规定的“排除”受 案范围列举内容之一。再者，行政诉讼法所规定的受案范围，基本上限于认为人身权和财产权受侵犯可提起诉讼，没有包括劳动权。因此，本案对于原告的起诉，人 民法院应当裁定不予受理，或者判决驳回起诉。另一种意见认为，本案属于行政诉讼受案范围，法院可以立案受理。行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”也就是说，行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益，依行政诉讼法其他有关规定，就可以起诉。本案中，原告莫某属于A市人事局所管理的事业单位教职员工，不属国家公务员序列，因而不受行政诉讼法第十二条第(三)项规定的“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”例 外条款的规范。且法律没有明确规定行政机关的具体行政行为侵犯公民的劳动权利不属于行政诉讼受案范围，被告作出的批准退休决定处分了公民的劳动权，是具体 行政行为，行政相对人对此不服的，有权提起行政诉讼，人民法院应当立案受理，对此具体行政行为进行司法审查。因此，法院对原告的起诉予以立案受理，是正确 的。一、二审法院均肯定了第二种意见，对原告之诉予以立案审理，并依法作出判决。

　　(二)本案被告批准原告退休的具体行政行为在实体处理上是否符合行政法规之规定?

　　行政诉讼法第三十二条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。也就是说，被告作出批准原 告退休的决定，必须有事实根据和法律依据。本案中，被告的决定是否具有事实根据和法律依据，对此存在两种截然不同的看法，是本案争议的又一个焦点。有的认 为，原告莫某申 请退休，完全出于自愿，声称身体患有严重疾病难以坚持工作，要求准予退休，并持有医院体检诊断证明，证明其患有较严重疾病，身体难以支持，无法正常工作。 被告依据国务院《关于安置老弱病残干部的暂行办法》第四条第二项的规定以及福建省职工病残丧失劳动能力鉴定标准的有关规定，作出决定批准原告退休，既有事 实根据，又有法律依据。这样做，实际上也既符合法律法规的规定，又照顾了原告的生活。另一种意见认为，原告莫某由于外在因素影响身体患病，迫于无奈申请退休，但提出申请后不久，身体经治疗恢复正常，因而即口头的和书面的向学校和市教育局提出撤回申请;而且决定干部提前退休，既要具备身体方面的条件，又需要符合年龄工龄方面的规定。作为有权决定批准原告退休的被告A市 人事局，既未对原告的病情作检查了解，又违反国务院《暂行办法》有关退休年龄的规定，特别是在原告提出撤回退休申请十个月之后，仍然作出决定批准原告退 休。因此，被告在实体处理上缺乏事实根据和违反行政法规的有关规定，是错误的。二审法院以此作为理由之一，判决撤销被告的行政决定。

　　(三)本案被告批准原告退休的具体行政行为行政程序上是否违法?

　　遵循法律规定的行政程序，既是实体处理正确合法的重要保障，也是法制要求本身的重要条件。行政机关作出具体行政行为必须符合法定的程序，法律对此作了严格的规定。行政诉讼法第五十四条第(一)项规定：“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”。 第(二)项规定：具体行政行为有主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重 新作出具体行政行为。因此，是否符合法定程序，构成了具体行政行为是否合法的一个要件。本案中，被告批准退休的决定，是否符合法定程序，是本案争议的再一 个焦点。有的意见认为，从原告自愿提出申请退休报告，并附有市级医院身体检查诊断证明，经所在学校、市教育行政部门研究审核同意，报经市人事主管部门审查 研究作出决定，符合法定的步骤、形式，手续齐备，程序是合法的。另一种意见认为，本案原告于1996年2月1日提出退休申请报告，而原告所在学校审查签批同意的意见，则在原告申请之前;市教育局审查签批意见的日期也为2月1日，与原告申请为同一日;特别是原告退休申请后不久，口头的、书面的提出撤回申请，被告及两级教育组织均未予认真研究。被告的具体行政行为违反法定程序，是显而易见的。因此，二审法院以此为又一个理由，确认被告具体行政行为违法，作出撤销判决。