行政复议案例

一、案例简介

　　幸奠奎为温州市强达不锈钢材料有限公司的生产管理人员， 2003年3月14日19时许，幸奠奎在工作时其右手前臂被冷拔机上的钳弹击致四级伤残。2003年8月15日，人事劳动局认定幸奠奎为工伤，温州强达不锈钢有限公司不服该认定，提出行政复议被维持。温州市强达不锈钢材料有限公司仍不服，以人事劳动局为被告、幸奠奎为第三人，向人民法院提出行政诉讼，请求判令撤销人事劳动局的工伤认定。法院受理后于2004年1月13日向被告送达了起诉状副本及举证通知书，被告无正当理由，延迟至1月30日才向法院提交答辩状及作出具体行政行为的事实和法律依据。法院审理过程中，第三人向法庭提供了行政机关作出工伤认定的事实和法律依据以支持自己属于工伤的主张。该案判决前，法院内部形成三种截然不同的处理意见：一种意见认为，根据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第二十六条第二款的规定，行政机关没有正当的理由超过10天提供作出行政行为的依据的，视为没有证据，应判决撤消上述行政行为；另一种意见认为，该案涉及第三人利益，且第三人已经代替行政部门举证，从客观真实的角度看，本案应属于工伤，不能机械的套用《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第二十六条第二款的规定；第三种意见认为，第三人不属行政部门，不能代替行政部门举证，由于本案实际涉及第三人的民事利益，可以在判决中直接认定第三人属于工伤，同时用判决的形式确认行政行为无效。法院最终采纳第一种意见，判决撤销行政行为。

　　二、评析

　　温州地区民营企业众多，且多为劳动力密集型，需招募大量外来务工人员。而用人单位往往只追求经济利益，忽视对劳动者安全、卫生、社保等合法权益的保障，造成生产过程中大量伤亡事故发生。伴随着法律救济制度的增加和行政诉讼案件低廉，近几年来，因不服劳动行政部门工伤认定的行政诉讼案件迅猛增长，几乎占到基层法院年受案总数的一半以上。由于工伤认定的行政诉讼程序牵连着经济赔偿的民事诉讼或社会弱势群体的权益，而行政和民事诉讼这两种诉讼制度在具体的制度衔接方面脱节较多，上述案件大量存在，裁判的公正与否会产生较大的社会影响。本案关键问题是行政部门未在法定的10日内提供作出具体行政行为的事实和法律依据后，第三人提供的证据，能否作为法院维持具体行政行为的依据以及上述10天期限是否属于不受其他规则制约的“帝王条款”？

　　上述第一种观点认为行政诉讼中行政机关应负严格责任，可以杜绝行政机关在诉讼中的傲慢，推进依法行政，用意是从程序上规制行政部门的怠慢，从心理上平衡行政机关与相对人在诉讼地位上的平等，体现“法律面前人人平等”的理念。其依据是司法解释第二十六条，而法源是我国《行政诉讼法》第三十二条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”和第四十三条“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状”的规定……纯粹从行政机关和相对人的角度看，上述理解并无不当，但细细分析，确实遗漏了行政诉讼中第三人的利益保护问题。衡平了相对人和行政机关的地位后，侵害了第三人怎么办？第三人利益和相对人的利益在孰轻孰重？本案中，对于第三人而言，有无帝国主义瓜分中国的“巴黎条约”的性质？进而言之，行政部门故意拖延，损害自己诉讼利益，利用诉讼制度实行“苦肉计”维护相对人利益的意图能否完全排除？另外，从上述司法解释的功能来看，除压制行政部门的怠慢外，最主要的还不是平衡行政部门和相对人的地位，而是树立法院的权威，在法庭上代表法律的审判机关不容许行政机关在个案中藐视法庭。同样，该功能也没有考虑到第三人的利益。

　　第三种观点从解决纠纷的角度看，比较合理，但是违反了现行的一些既定制度。因为，从现行的制度来看，对工伤的认定应先由行政部门认定，是工伤赔偿纠纷仲裁和诉讼的前提，法院虽然可以审核行政认定行为的合法性与否，但不能直接在行政诉讼中代替行政机关认定工伤。同时，根据行政行为的“先定力”原则，行政行为在被撤销前推定具有法律效力，虽然否定了行政行为的效力，但原告并没有提出工伤认定的诉讼请求，法院直接认定工伤，违反了“不告不理”原则，与法院中立、消极的司法的本性相悖。还有，行政诉讼中的“第三人”并没有参照民事诉讼中的“有独三”和“无独三”的制度设计，法律没有授权第三人能单独提出自己主张，相反，行政诉讼中的第三人与刑事诉讼中的“被害人”地位相近，“被害人”在刑事诉讼中只能附带提起民事诉讼，而不能针对被告人有罪无罪进行控诉，对判决不服，也只能提请检察机关抗诉。

　　考虑这类案件的特殊性，笔者同意第二种意见，即第三人提供的证据应该作为维持具体行政行为的依据，司法解释第二十六条并不是“天条”。理由如下：

　　首先，本案中，第三人是否属于工伤，直接涉及到其与原告之间的民事关系，因此，法院维持具体行政行为与否，直接影响第三人的实体权利。若法院在审查行政行为的合法性的时候，排除适用第三人提供的证据，将导致第三人在诉讼中针对自己的权益无法表达意见。亦或表达了意见后，该意见不产生任何的诉讼利益。现代审判制度的场景设计及程序规划，直接目的在于每个参加者有权表达、申辩，而这些表达如果合理，必将产生效益。当中立的裁判者针对第三人的利益进行判断时，应该有聆听第三人声音渠道，并有义务让其声音产生化学效果，而不仅仅是“空气振动”的物理效果。否则，当行政部门与相对人达成默契时，第三人的利益将荡然无存。

　　其次，我国行政诉讼法规定被告负举证责任，但对第三人提供证据没有作出明确的限制，在制度上有缺失的情况下，其利益应归于弱势群体。同时，考察第三人提供证据能否作为法院维持行政行为的依据，应从行政诉讼法设定举证责任的目的来分析，即，是否有利于争议的平息；是否有利于客观真实的发现；是否有利于减少收集证据的成本；是否有利于正确的法制导向。结合本案的实际情况，法院以行政机关迟到一天提供证据为由，依照《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第二十六条的规定，撤销行政机关的工伤认定书，将导致当事人无法依据工伤认定书进行索赔，仍需重复实施新一轮的工伤鉴定、行政诉讼等程序或另行按侵权提起民事诉讼，不利于纠纷的平息，并造成讼累。因为，第三人一般属于弱势群体，受伤后最大的愿望就是尽快取得赔偿，而不是诉讼程序的纠葛，迟到的正义是不正义的。

　　第三，根据我国《行政诉讼法》第三十四条“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”以及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条第二款“对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者其他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或补充有关证据”的规定来看，在既定制度中，行政审判制度并不属民事诉讼中的抗辩制而是倾向于纠问式，对案件事实的追求也不刻意追求“法律事实”，而是兼顾“客观真实”，从条文看，对上述司法解释第二十六条的的适用还是有限制的。本案由于涉及第三人幸奠奎的合法权益，人民法院完全可以依职权责令当事人提供或补充证据，以查明案件事实。人民法院责令原告、被告或第三人提供或补充证据，并不局限于行政机关，亦不受行政机关10天举证期限的限制，更何况本案中行政机关仅是延迟1天提供证据材料。同时，从司法解释第二十六条在整个司法解释框架中的位置来看，该条文实质上属于答辩期间中的一种程序性的规制，不能将其理解为严格的“非法证据排除规则”，在适用该规则之前，法院应充分听从规则受益者“行政相对人”和“第三人”的共同意见，权衡利弊作出判断。

　　最后，从法律公平正义的理念出发，任何人不能从自己的过错行为中受益，反之，在法无明文规定情况下，没有过错的人不应当承担责任或利益受到损失。本案中的第三人由于行政部门的过错（有意还是无意在所不论）承担了利益的损失，增加了诉讼的成本，与其让第三人另外寻找途径救济，还不如直接在本诉中一并解决，更加符合自然正义。