对征地补偿安置行为不服能否申请行政复议

　　随着我国经济社会的快速发展和城镇化进程的加速推进，农民集体土地大量被征收，而现行土地征收法律法规规定不完善，地方政府在征地过程中操作不规范，被征地的农民、农村集体经济组织与征地批准机关、征地实施机关之间的矛盾日益突出。土地征收的行政复议案件日益增多，在此类案件实务操作中，复议受理机关与复议申请人往往存在大量分歧和争议。

　　我国土地的所有权分为国家所有和农民集体所有。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农民集体所有的土地又可分为村民小组(集体经济组织)农民集体、村(集体经济组织)农民集体和乡(镇)农民集体三级所有。土地征收是指国家为了公共利益的需要，依据法定程序，将农民集体所有的土地转为国有土地，并依法给予补偿的制度。

　　《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据上述规定，征地补偿、安置方案的批准权在市、县政府。那么，市、县政府批准征地补偿安置方案的行为能不能复议呢

　　首先，征地补偿是国家由于公共利益的需要征收农民集体土地而给与土地权利人的补偿，它是由征地这一行政行为引发的，属于行政补偿范畴。

　　其次，征地补偿争议的双方，一方是实施征地的有关市、县人民政府，一方是土地权利人，前者是享有确认补偿对象、解释补偿标准等单方面特权的管理者，后者是仅有配合与服从义务的被管理者，争议双方不是平等的民事主体。

　　再次，从征地补偿安置方案的制定程序和法律效力看，根据我国现行土地管理法律法规的有关规定，虽然在制定征地补偿安置方案的过程中有关部门要听取土地权利人的意见，但征地补偿安置方案的最终确定不是争议双方平等协商的结果，而是由市、县政府单方面确定的，具有很强的行政色彩。而且，经市、县政府审批的征地补偿安置方案，一经送达即对双方当事人发生效力，具有拘束力，非经法定程序不得更改，具有确定力，符合具体行政行为效力的有关规定。

　　从以上三个特点不难看出，市、县政府批准征地补偿安置方案的行为是行政行为，土地权利人对于补偿标准和补偿数额的争议，是行政争议。依照《土地管理法》规定的征地补偿安置方案制定程序和法律效力看，征地补偿安置行为具有行政属性。市、县政府批准征地补偿安置方案的行为既是行政行为，且该行为对土地权利人的权利产生必然的、直接的影响，是具体行政行为，那么根据《行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，土地权利人不服该行为，就应当有权申请行政复议或提起行政诉讼。

　　但依照《土地管理法实施条例》规定，土地权利人对征地补偿方案有异议的，其救济途径是先由县级以上人民政府协调处理，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决，对裁决不服再申请复议或诉讼。这种救济方式与《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定不一致，复议受理机关往往依据上述规定对申请人的征地补偿安置复议申请作出不予受理的决定。《土地管理法》对补偿安置行为行政属性的确定与《土地管理法实施条例》对补偿安置争议救济渠道的设定产生重大矛盾与分歧，直接影响到土地权利人的维权救济，因此，对于征地补偿安置争议的救济途径需通过对法律规定的进一步修订予以改进和完善。