我国行政强制措施的可诉性
内容摘要：行政强制措施是我国行政机关执法过程中一种常见的强制性手段，也是我国《行政诉讼法》规定的可诉具体行政行为之一，更是行政强制立法过程中遇到的重要问题。行政强制措施在我国行政法理论上以及实务中，都存在较大意见分歧和不同认识。本文分别就行政强制措施的含义、特点，行政强制措施的形态类别、相应程序，以及行政强制措施的可诉性等问题进行阐述。
行政强制措施是否可诉，不但取决于它是否为一个独立、完整且已成立的具体行政行为，更取决于该行政行为与相对人的权益关系。即：在实施该行政行为的同时，是否同时给行政相对人形成了新的义务。
关键词：行政强制措施、特点、类别、程序、可诉性
什么是行政强制措施？它具有什么特点？其类别、形式有哪些？它具有什么样的程序？如何理解、把握行政强制措施的可诉性？在理论上和实务中都存在诸多不同认识。本文立足行政强制措施的概念出发，结合行政强制措施的特点、类别及程序，再对其是否具有可诉性问题逐一进行展开的探索。
一、行政强制措施的概念
行政强制措施，广义的理解是指行政机关对公民、法人或者其他组织的人身和财产直接使用国家强制手段采取的处置措施。国家机关采取强制措施一般以当事人负有必须或者应当履行的法律义务为重要前提，当事人必须或者应当履行的法律义务，可以是法律规定的普遍性义务，也可以是行政决定规定的特定义务；司法机关和行政机关根据法律规定的不同情形采取国家强制措施。
侠义的理解是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
二、行政强制措施的特点
1、行为主体的特定性及权力的法定性。采取行政强制措施必须是单行法律、法规明确赋予有权采取该措施的行政机关或法定授权的组织，并不是所有的行政主体与生俱来，就享有采取行政强制措施的权力。
2、行政目的的多重性。采取行政强制措施可以是为了预防违法行为、危险状态或不利后果的发生，控制违法行为、危险状态的蔓延与扩大，也可以是对尚未查清而为了查清行为人的违法事实而采取的证据保全或先行登记保存，还可以是为最终强制执行的便利而采取的强制措施；该特点也进一步决定了行政强制措施种类的多样性。
3、前置程序性与非制裁性。行政强制措施往往仅存在于某一完整的行政程序的一个相对独立的阶段，是整个行政程序的一个独立环节。如在行政处罚的一般程序中，为了调查取证的便利或防止违法行为人转移非法所得而将其帐号内存款予以冻结。行政强制措施的采取往往是作出行政处罚的前置程序，它只是将相对人的人身或财产限制在一定状态，是一种处置而非处罚，与此相比，行政处罚则具有实体性、最终结论性和制裁性、惩罚性的特点。它往往是处罚的前置程序。
4、临时性、期限性与可解除性。与前一特性相联系，行政强制措施并非对相对人作出的实体的、最终的结论，而仅仅是一个过程和阶段，且这一过程和阶段应有明确的时间上的限制，如某工商局把嫌疑违规的企业账号的冻结以一个月为限，一个月后要么再续批，要么解冻，要么作出实体的处罚予以没收。
5、对证据掌握的初步性。法律上对采取行政强制措施时要求占有、掌握的证据往往仅仅是掌握了相对人具有违法事实的初步证据、间接证据或违法的端倪，而行政处罚的实施则必须建立在证据确实充分、认定事实清楚的基础上。如《税收征收管理法》第38条规定的“发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的”即可采取税务保全措施，这里的“迹象”绝非一个确定的法律事实。
6、特定权利的限制性。采取行政强制措施所指向的相对人的人身权或财产权只是受到某种程度上的限制，而非质的、实体上的剥夺。如查封、扣押特定财产只是对财产所有人或使用人对该财产的使用与处分权作了一定时间上的限制，使其处于一种不确定的状态。而行政处罚则是剥夺了相对人某项权利。
7、行政强制性。行政强制措施以行政机关所具有的强制力作后盾，其设定的义务状态必须要得到满足与实现，它是以行政主体所拥有的物质力量作为保障的。相对人拒绝履行时，行政主体有权采取必要的执行措施予以实现。
行政强制措施是一种仅次于行政处罚的执法力度的具体行政行为，因而它还具有行为对象的特定性和可以被相对人提出争讼的可诉性。
三、行政强制措施的类别
行政强制措施是在行政措施的基础上，用“强制”一词对行政措施的范围和属性加以限定，与行政措施相比，行政强制措施的范围缩小了，其属性也有了“强制”的限定，但其内涵和实际所指仍然应该是一类具有共同属性的手段或方式，而其则是带有强制性的一种手段或方式。
笔者认为，行政强制措施仍然是一个开放性、概括性、包容性的概念，其中可以含有的不同形态或差异较大的不同形态共存的具体行政强制措施，根据使用的情形和所达到的目的不同，同时考虑到与行政强制的形态相对应，可以将行政强制措施划分为以下三种类型：
（一）、执行性强制措施
执行性强制措施是行政主体针对不履行具体行政行为所确定义务的相对人，为促使其履行义务或实现与履行义务相同状态所采取的强制措施，又可以称为行政强制执行措施，也有人直接称为行政强制执行。其实，行政强制执行措施在某种程度上应理解是一个过程，而不仅仅是一个行为。在这个过程中，行政主体采取相应的强制措施，直接作用于行政相对人，以确保义务内容的履行。
行政强制执行是对采取行政强制执行措施全过程的综合概括，其中起决定性作用、处于核心地位的仍然是行政强制措施。由于采取这种行政强制措施的目的是实现义务，所以在理论和实务中一般将其称为执行性强制措施，它理应成为整个行政强制措施的一种形态或一个组成部分。故，将执行性行政强制措施排除在行政强制措施之外，逻辑上是存在矛盾的。
（二）、即时性强制措施
即时性强制措施是行政主体在处理紧急事态时，为排除紧急妨碍、消除紧急危险，来不及先行作出具体行政行为，而直接对行政相对人的人身、财产或行为采取的即时性行动。行政即时性强制措施的决定与施行通常情况下会同时作出，二者之间一般无时间间隔，更难以判断先后。
基于行政即时强制是在紧急事态的情形下实施的，其过程相对短暂，其程序也较为简单、甚至不需要强制性的程序；因此，在某种意义上，行政即时强制措施几乎可以等同于行政即时强制。但是在学术理解上，还是应将行政即时强制措施理解为行政即时强制过程中所采取的行政强制措施，可简称为：行政即时强制措施。
（三）、一般性强制措施
一般性强制措施是行政主体为了查明事实，或者为了预防、制止、控制违法、危害状态，或者为了保障行政管理工作的顺利进行，根据实际的具体情况需要，依职权对行政相对人的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施。
与执行性强制措施不同之处在于，在采取一般性强制措施之前，并没有为被强制的行政相对人设定相应义务的具体行政行为存在，采取一般性强制措施的目的并不是为了促使相对人实现义务，其目的是因遇到的特定突发情况和行政主体追求目标的不同而不同，既可能是为了查明事实，也许是为了预防、制止或控制违法行为、危害状态，还可能是为了保障和推动后续的具体行政行为的作出。
而，与即时强制措施的不同在于，在采取一般性强制措施之前，不存在作为即时强制事实条件的“紧急事态”，一般完全是在“不紧急”或正常情况下根据需要采取的行政强制性的措施。
四、行政强制措施的具体形式
基于以上行政强制措施的三大类别，可根据采取行政强制措施的对象进行划分，即，可分为人身强制措施和财产强制措施。
（一）、人身强制措施
人身强制措施主要是指公安、海关、国家安全、医疗卫生等行政机关，对于那些对社会有现实威胁或拒不履行法定义务的行政管理相对人采取的限制其人身自由或迫使其履行人身义务的强制措施。根据目前我国有关法律、法规的规定，对人身自由的强制措施有以下几种：
1、强制隔离，是指对拒绝按法律规定隔离治疗或隔离期间未满，擅自脱离治疗的患有某些传染病的人所采取的行政强制措施。例如，为加强传染性非典型肺炎的防治工作，2003年4月卫生部将其列入法定传染病进行管理。对传染性非典型肺炎诊断病例和疑似病例要隔离治疗，对其接触者要开展流行病学调查和密切观察。拒绝隔离治疗或者隔离其未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安部门协助治疗单位采取强制隔离治疗措施。
2、强制治疗，是指对那些实施了危害社会行为或者有危害社会危险的精神病人所采取的强制其在专门场所接受治疗监管的措施。除了精神病人以外，那些因卖淫、嫖娼而患有性病的人，也属于强制治疗的对象。
3、收容教育，是公安机关对卖淫、嫖娼人员所采取的剥夺其人身自由，强制其接受教育、挽救的行政强制措施。收容教育的机构是各级政府设立的收容教育所，在收容教育过程中，被收容人员的人身自由受到剥夺，收容教育所还要对被收容人进行强制性的医疗检查，对患有性病的要进行强制治疗。
4、强制戒毒，是由公安机关设立的强制戒毒所对吸食、注射毒品成瘾的人，采取强行戒除、进行治疗、教育的措施。强制戒毒的期限为3个月至6个月，经过延长后一般不得超过1年。经过强制戒毒后重新吸食、注射毒品的，公安机关可对其采取劳动教养措施。
除以上几种强制措施外，针对人身自由而采取的行政强制措施还包括公安机关对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的违反治安管理的人所实施的强制传唤、对在公共场所酗酒的人实施的强制约束、对闹事者采取的强行带离现场或驱散等措施。
（二）、财产强制措施
财产强制措施主要是行政机关为保证行政管理活动的顺利进行，针对涉案财产所采取的具有保全性质的行政强制措施，主要有以下几种：
1、查封，是指对动产或不动产就地封存，防止财产所有人对财产进行处分的行为。被查封的财产不转移到实施查封的机关，一般是就地贴上封条。未经行政机关允许，财产所有人不得自行启封或对财产进行转移、藏匿。
2、扣押，是指为了取证或者防止当事人擅自移动、处分其财产，有权机关依法将其扣押于一定地点并置于行政机关监督之下的行为。例如，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第91条的规定，公安机关对与治安案件、违反出境入境管理的案件有关的需要作为证据的物品道路交通安全法律、法规规定适用扣留的车辆、机动车驾驶证可以依法扣押或者扣留。
3、冻结，是指银行等金融机构依据行政机关的要求，冻结当事人的账户，不准其动用存款的行为。例如，《税收征收管理法》规定，经县以上税务局(分局)局长批准，税务机关可以书面通知纳税人开户银行或者其他金融机关暂停支付纳税人的金额相当于应纳税款的存款。
除了查封、扣押、冻结外，对财产的强制措施还包括强制扣缴、强制扣除、强制铲除等。
五、行政强制措施的程序
（一）、行政强制措施的一般程序
1、行政强制措施实施前需向行政机关负责人报告并经批准；
2、行政强制措施应由两名以上行政执法人员实施；
3、作出行政强制措施时，应出示执法身份证；
4、作出行政强制措施时，应通知当事人到场；
5、作出行政强制措施时，应当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据及当事人依法享有的权利、救济途径；
6、作出行政强制措施时，应听取当事人的陈述和申辩；
7、作出行政强制措施时，应制作现场笔录；
8、作出行政强制措施时的现场笔录应由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；
9、作出行政强制措施时，当事人不到场的，应邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章
10、法律、法规规定的其他程序。
（二）、行政强制措施的特殊程序
1、对于限制人身自由的行政强制措施，一是要当场或事后立即通知当事人家属；二是紧急情况当场实施的返回后立即报批(不是24小时)；三是不得超期。
2、对于查封、扣押的行政强制措施，一是查封、扣押对象应遵从“三个不得”，即：与违法行为无关的不得、生活必需品不得、重复查封不得查封、扣押。二是当场交付查封、扣押决定书和清单。三是查封、扣押的期限：一般期限≤30天;最长期限≤60天(经过机关负责人批准，一般期限延长30天)；例外期限，其他法律、行政法规另有规定的适用其规定;除外期限，检测、检验、检疫或者技术鉴定不计算在内。四是对于查封、扣押物品的保管，行政机关或其委托的第三人保管查封、扣押的财产产生的费用由行政机关承担。
3、对于冻结的行政强制措施，一是实施冻结的主体需法律明确规定具有冻结权的行政机关或法律授权的组织；二是冻结的期限，与查封、扣押期限基本相同，不同之处在于冻结的例外期限只能由法律例外规定，行政法规不可以。
六、行政强制措施的可诉性
依据我国现行《行政诉讼法》第12条的规定，行政强制措施属于法院受理行政案件范围内的具体行政行为。然而，并不是对任何行政强制措施不服都可以向法院提起行政诉讼。笔者认为，行政强制措施是否具有可诉性，主要取决于该行政强制措施与行政相对人权益的关系。比如，就行政即时强制措施而言，由于它是一个独立的、实实在在的处置相对人权益的断然行动，实施终了的行政即时强制措施具有独立性、完整性和成熟性，显然也同行政相对人有利害关系，因此它具有可诉性。而对行政强制措施的可诉性问题，我国学术界因对行政强制措施范围理解的不同而存在不同的观点：
一是把行政机关采取的预防性、制止性、保全性、执行性强制措施及即时性强制措施，统统归入行政强制措施的范围，并且认为所有该类行政强制措施都具有可诉性。
二是把行政强制措施划分为预防性措施、制止性措施和执行性措施，其中预防性措施和制止性措施具有可诉性，而执行性措施与行政强制执行无别，是一种执行行为，故不具有可诉性。
三是《行政诉讼法》规定的“行政强制措施并不是指行政机关的行政强制执行措施，行政强制执行措施与行政强制措施比较相似，如前所述，但两者并非同一概念。事实上因对行政强制执行措施不服而提起行政诉讼，则可以分为以下两种情况：
1、行政强制执行措施的采取或实施，并不增加或减少行政相对人的权益，也不增加或减少行政相对人的义务，即不对相对人的权益产生损益后果。换句话说，可以认为该行政强制执行措施只是原某项具体行政行为的一个有机组成部分，即具体行政行为的执行部分，相对人对这种行政强制执行措施不服不能向法院提起行政诉讼；
2、行政强制执行措施的采取，是通过为行政相对人增加义务的“制裁性”方式，来实现对行政相对人履行义务的督促，并期待相应义务内容的实现。那就是在实现原某项具体行政行为所确定义务的同时，又同时形成了新的义务，那么就新的义务部分而言，该行政强制执行措施就是一项新的具体行政行为。行政相对人不服，当然可以单独对其提起行政诉讼。
另外，比如人民法院根据某行政机关的申请，依法对具体行政行为的强制执行措施，这是属于司法强制措施，而非本文所论的行政强制执行措施，当然不在可诉行政强制措施之列。对该司法强制措施可能造成的危害，相对人可以通过请求国家赔偿的途径寻求救济。
综上，行政强制措施是一个范围较宽广的开放性、概括性、包容性概念，虽然依据我国现行《行政诉讼法》第12条的规定，行政强制措施属于法院受理行政案件范围内的具体行政行为，但并不是每种行政强制措施都具有可诉性。要分析判断一个具体的行政强制措施是否具有可诉性，不但取决于它是否为一个独立、完整和已经成立的具体行政行为，还取决于该行政强制措施与行政相对人权益的关系，即：在实施原某项行政强制措施的同时，看是否同时给行政相对人形成了新的义务。
2017年12月12日
大律师网合作律师
