调查动机
十余年前，陕西省榆林市市区南郊建成了国家农业综合开发项目——南郊农场项目区工程，这一工程不仅起着防风固沙的作用，同时将一片风沙滩区变成了良田。而如今，这里的良田被一栋栋高楼所取代。当地农民质疑：如此变化，不仅毁了农民的心血，也浪费了国家的资金，而最重要的在于，在这一变化过程中，当地政府的一些行为可能违反了相关规定。事情真相究竟如何？《法制日报》记者前往榆林展开调查。
刘鹏荣站在邻居丁小锋家堆满了废品的墙角边上，盯着眼前那片荒沙地，对《法制日报》记者说，14年前，他带着一家5口卖光了家底，来到这个位于陕西省榆林市市区南郊的农场时，面对的也是同样一片黄沙。
在刘鹏荣、丁小锋看来，这里所承载的，几乎是他们值得骄傲的全部人生意义：10余年前，他们通过劳动成功地战胜了沙漠，把近1700亩荒沙地改造成了“国家农业综合开发项目”，“产生了明显的经济效益、社会效益、生态效益”。
然而仅在短短几年之后，这片“国家农业综合开发项目”开始一点点被毁掉。直至今日，除了丁小锋家门前一小片已经变回了荒沙的空地外，其余地块均已经或正在拔起一栋栋高楼。而刘鹏荣、丁小锋们也从种着几十亩地的苗木种植户变成城市农民工、废品收购者。
昔日防风治沙典范工程
刘鹏荣带着一家5口离开家乡榆林市佳县方塌镇刘家湾村，是在1997年2月，春节刚过。在此前3个月内，他把家里的所有东西都卖了，又借了两万多元，下定了决心要走出那片贫瘠的山梁。
吸引刘鹏荣的，是榆林市南郊农场。由于地处毛乌素沙漠南部边缘，防风治沙历来是榆林市的重要事务，而南郊农场就是其中典型的沙漠治理成果。上个世纪90年代以前，这里黄沙漫漫、荒凉不堪。从1990年开始，榆林市风沙滩区粮副食品基地综合开发项目开始实施，南郊农场也被纳入其中。
南郊农场相关资料显示，从上世纪90年代初开始，为了治理这片风沙滩区，南郊农场自筹了600万元，另外贷款500万元，在各级政府的支持下，引入了一批郊县农户参与治沙开发良田。
刘鹏荣和丁小锋等共70余户农民就是在这一阶段分两批成为南郊农场种植户的。据刘鹏荣回忆，农场为保证长期稳定的开发，在招募农民时即要求以户的形式入驻，并提供了足够的耕地和住房，建起了给农户孩子念书的学校。农户们为此也缴纳了在当时颇为高昂的管理费。
刘鹏荣告诉记者，正是在这批准备扎下根来的农户们的劳作下，这片至少1700亩的沙漠被成功改造成了良田。榆林市水利局为此在1998年10月专门编制了《国家农业综合开发项目——南郊农场项目区工程竣工报告》，称经过综合治理，项目区农业生产条件明显改善，实现了渠、林、路、田综合配套，形成了“田成方、林成网、渠相连、路相通”的园田化新格局，“不仅改善了项目区的生态环境，而且为项目区农业生产能力的提高打下了坚实基础，产生了明显的经济效益、社会效益和生态效益”。
陕西当地权威媒体报道称，整个风沙滩区粮副食品基地综合开发项目是国家以工代赈重点项目，曾经被陕西省委、省政府列为“二十项兴陕工程”之一，在9年间共累计投资3.24亿元，到2000年，榆林风沙滩区已经建立起了一块块整齐的高标准农田，总计60万亩水田及配套工程。
据2000年10月29日《陕西日报》报道称，当年10月22至23日，陕西省组织省水利、农业等部门专家对该项目进行验收。专家们一致认为工程设计合理，质量优良，效益显著，为下一步治理风沙滩区和建设秀美山川提供了宝贵的经验。
土地改造后被划归开发区
但是，耗费巨资兴建的“国家农业综合开发项目”竣工几个月后，1999年2月，榆林经济开发区由陕西省政府批准设立为省级开发区，设计总面积为18.2平方公里，起步建设面积为6平方公里。
2000年5月2日，原榆林行政公署下发《榆林经济开发区土地统征划拨实施方案》，收回南郊农场在开发区用地范围内的国有土地。
2000年5月至2004年10月期间，开发区开始大量征收农民承包的土地，因土地权属、青苗补偿、地面建筑物赔偿等问题，当地政府与这批承包种植户一度存在争议。
《法制日报》记者了解到，南郊农场当年改造的1700亩良田如今已全部被划入榆林市经济开发区。今年8月20日，当记者来到这片被改造过的“国家农业综合开发项目”所在地时，已几乎见不到任何过去辉煌的痕迹。在种植户的住宅前，仅剩的一小片尚未进行建设的空地上，黄沙又替代了能够生长庄稼的土壤。而在其余地块上，正快速“生长”着一栋栋高楼大厦。
“最开始，那些地根本就种不出什么东西来，慢慢地经我们改造后，土地才开始肥沃起来，庄稼收成几乎增长了1倍。在沙漠里边种树种庄稼都是很难的事，我们花了几年时间把一片沙漠改造成农田，后来榆林防风治沙，农场就大量地种植树苗，给当地生态作出了贡献，如今就这么毁了，我们特别心疼。国家花了这么大的力气治理风沙，怎么没几年就变成开发区了？我们以前的努力不都白费了吗？”刘鹏荣说。
在农民黄其文家里，记者看到了两块锈迹斑斑，但字迹依稀可见的金属牌匾，上书“国家农业综合开发项目”和“陕西省榆林市粮副食品基地综合开发项目”。黄其文说，这是他想尽办法保留下来的，除了是对这群种植户集体记忆的一种保存外，更重要的原因在于，他怕这段曾经存在过的历史会被人否认掉。
土地征用手续被疑违规
黄其文的担忧并非空穴来风。2008年3月，榆林市经济开发区管委会在给一家媒体的回复中称，这片被征用的土地为“国有荒沙地”，对此前挂牌的“国家农业综合开发项目”、“陕西省榆林市粮副食品基地综合开发项目”两项认定只字不提。
为什么曾经响当当的名号如今却不愿提及？
《法制日报》记者了解到，按照征地时适用的《国家农业综合开发项目和资金管理暂行办法》，“国家农业综合开发项目区内的耕地应依法进行保护，不得擅自征用或转作他用”。该规定强调，只有在“国家重点建设工程需要征用时，须依法报经批准，并由建设单位补偿用以开发同等面积土地所需的资金”。
此外，在我国土地管理法和《基本农田保护条例》中均明确规定，经县级以上人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地，应当划入基本农田。按照土地管理法规定，征收基本农田或基本农田以外的耕地超过35公顷的，需报经国务院批准。
然而，在榆林经济开发区管委会对外界的多次公开回复中，均仅提及了榆林市批准的一份农用地转建设用地批复。
2010年8月30日，榆林经济开发区再次针对外界质疑进行公开回复，在这次的回复函件中，记者发现与此前说法有了些许变化。管委会指出，开发区土地均属榆林市城市总体规划用地范围，该区域内没有基本农田，区内涉及的耕地，按照有关规定全部履行了相关手续。
该回函还附了一份榆林市国土资源局榆横工业区分局关于1700亩土地的“情况说明”。在这份说明中，该局承认，1700亩土地中有耕地1344.2亩，而之所以挂上“陕西省榆林市粮副食品基地”和“国家农业综合开发项目”两块牌子，是为了“便于申请资金，获得省、地投资”，并未被划定为基本农田保护区。
然而，即便仅仅是普通耕地，1344.2亩折合为89.6公顷，已远远超过土地管理法规定需报经国务院批准的35公顷界限。
对此，《法制日报》记者走访了榆林市多个部门。在榆林市国土局耕地保护处，该处负责人及一名工作人员均告诉记者，该地块属于开发区管委会管辖，他们并不清楚情况，让记者前往开发区采访。记者随后赶往开发区国土分局，该局局长告诉记者，3名此前办理此事的工作人员当日均不在局里，要三四天后才回。
在记者提出对于用地批复手续的一些疑问后，这名局长表示，他们已经拟订了一份给媒体的公开回复，已将情况说明得非常翔实，但办公室这两天正在搬家，一时找不到，需等3天后(8月23日)给记者快递，让记者回京等候，“一定寄”。随后在记者多次要求下，这名局长给了记者一个办公联系电话，记者问搬家后会不会接不通，他说这个电话肯定通，工作人员姓马。
然而，截至记者发稿时，离这名局长承诺邮寄回复材料已近两周，记者仍未收到任何回复，而记者连续多日在正常工作时间拨打这名局长所给的联系电话，也均无人接听。
大律师网合作律师
