针对农村土地纠纷大量产生和恶化的现状，本文通过对这种现状的成因、目前的土地现状和存在隐患的分析，对其表现形式和类型进行了划分，对现阶段主要法律问题进行了分析,提出了处理纠纷和进行整改的建议和意见。
自2003年以来，出现了大量的农村土地纠纷案件，引发了大量械斗、上访案件，各级党委、政府投入了大量精力进行处理、协调，目前仍有许多纠纷没有解决。紧以东营市为例，自2002年至2005年份以来，东营两级法院共受理一审农业土地承包合同纠纷案件646件，审结655件,其中2005年占到近300件。 另外，以侵权、财产损害赔偿等为由，涉及土地承包的案件至少在100件以上。各级政府调解处理的还多于起诉的数量。农村土地纠纷呈现出较大幅度上升现象，这种现状再任其发展，将会出现影响政治大局和社会稳定的严重后果。
一、农村土地纠纷的成因
1、历史原因造成我国土地现状比较混乱使纠纷产生的历史性根源。我国建国以来，土地政策多经变化，一直处于一种多变的不稳定状态。短短的50余年，历经了农民土地所有制和土地集体所有制两个大的阶段，从建国伊始的土地改革运动，实现了中国农民梦寐以求的"耕者有其田"，从而确立了农民土地所有制，接下来是互助组运动，1953年开始初级合作社运动，农民的土地入股进行集体经营，1956年上升到高级合作社，取消了土地入股分红，剥夺了农民的土地所有权，随后在全国确立了人民公社制度。导致了农村土地产权关系大混乱。直到改革开放，施行了家庭联产承包责任制，采取土地所有权和经营权分离的制度，成为了中国农村土地产权制度演变过程中的一个重要里程碑，实现了"集体公有，农户经营"。但是因为经营权范围的限制和"政农不分"的中国特色，实施过程中农民的自主经营权受到严重限制，在土地分配上也是多经变化，经常对土地进行调整。历史的原因造成了我国农村土地现状的混乱局面。
2、法律和政策的衔接不协调是纠纷产生的法制性根源。 从1983年1月中共中央关于《当前农村经济政策的若干问题》的出台，到2003年3月《中华人民共和国农村土地承包法》的实施，在历经20余年的发展过程中，我国对农业土地承包经营中产生纠纷的解决，走过了主要依靠政策调整到以政策调整为主、法律调整为补充，再到政策调整与法律调整并重直到目前主要依靠法律调整的历程。我国多年来农村土地政策不太稳定，几经变化，而土地是不能随着人的观念的改变而随意改变的，法律、政策的多变性和灵活性与土地变动缓慢的过程性、滞后性产生矛盾。例如我国在实行家庭承包责任制后，曾经推广过"两田制"，即实行口粮田和责任田两种土地使用制度，而在这种制度被国家认定不利于土地的长期利用之后，很多地区却还在积极的继续施行，与国家政策和法律脱节。2003年新的《农村土地承包法》的颁布，扩大了农民的土地处分权，土地承包最低30年不变，但是因为历史原因形成的土地现状的混乱，使得法律和现实脱节，使良好的法律政策无法实际良性运行。我国法律、政策的多变性，与历史原因形成的农村土地现状混乱，以及我们没有根据国家法律、政策的改变对土地政策及时调整产生矛盾，导致农村土地纠纷的大量产生。
3、农民利益分化是纠纷产生的结构性根源。随着农村经济体制改革的不断深入，国家和政府在逐步加大对农业的各项投资建设，涉及农村和农业的政策也逐渐向着农民利益倾斜，因此在相当长的时间内，由此农村土地的增值成为必然。然而我国人地矛盾十分突出，因此纠纷产生就有其不可避免的结构性因素。这几年土地承包价格上涨十分明显，前几年一亩地承包价格是几十元甚至十几元、几元，现在涨到了每亩300元、500元，土地发包初期没有提出异议或进行荒地开发时没有提出异议，后来经开发土地状况变好或种植的农产品价格上涨，土地承包者获得了较大利益，土地所有的村集体组织成员，因利益驱动心理不平衡产生纠纷。
4、地方政府职能错位是纠纷产生的体制性根源。在社会转型期，政府职能错位、行为失范的现象时有发生。在政府与农民的关系上，表现为(1)有些政府行为不规范，对农民的自主经营权干预过多，时有越权处理农村的具体承包合同，对荒碱地、池塘水库等承包合同的干涉尤为突出，甚至违法行政侵害农民的土地利益;(2)有些乡镇政府工作不到位，缺乏必要的村、镇干部行政规范指导，造成农村承包合同的订立和履行以及土地使用证书的发放和管理中不必要的失误，导致纠纷的产生。
5、基层组织社会控制力弱化是纠纷产生的社会性根源。社会转型期使人情社会逐渐走向理性社会，由对人的依赖逐步走向了对物的依赖，人的组织认同感、归属感逐渐淡化，基层组织的社会控制力明显弱化。这一点在农村表现的尤为突出，乡村基层组织自律不严，民主法制意识淡薄，损害群众利益的行为经常发生，对群众的号召力、凝聚力和说服力大大减弱。从调查的情况看所有土地使用权流转、农地征用、及农村集体经济收益分配等纠纷，均是由于村基层组织实施的重大决策没有按照村民委员会组织法的规定运作，没有召开村民大会或村民代表大会方式进行民主决议，损害了农民民主权利和财产权利而引起。群众的利益一旦受到损害，在本地区本组织内难以解决或无法解决后，通过法律途径解决已成为人们的普遍性选择。
6、过去农民法律意识缺位和淡薄和现在思想观念的转化是纠纷产生的思想性根源。我国很多地区荒碱地较多，土地类型多，因为经济、人口、土地现状，很多荒碱地没有开发，而县乡村各级组织疏于对这部分土地的管理，以至多年来形成多种存在形式的现状，有的农户自行开发种植、有的外村村民种植、有的被他人占用，有的还存在土地界限不明确等问题。近年来，随着人口的增加、土地的减少、经济的发展、外地人口的流入，县乡村及个人对荒碱地逐渐进行了开发，土地收益和利用价值明显升高，而农村干部和村民法律和管理观念意识较低，有的疏于管理、有的为些许眼前经济利益随意发包，导致土地利用、承包比较混乱。近年来，随着社会进步和普法工作的开展，农民的自我意识、土地主人翁意识、法律意识大大加强，对土地收益有了更加深刻的认识，而基层政府管理很不到位，没有很好的及时、认真落实土地承包长期稳定的政策，结合土地现状和法律的脱节，致使农村土地纠纷不断产生。
二、农村土地纠纷的表现形式和主要类型
1、法律和政策的变化引起的纠纷。新的《农村土地承包法》进一步规定实行"家庭联产承包"，而自80年代中期，我国很多地区根据国家政策实行的是"两田制"，即"责任田和口粮田"区分承包制度，导致村民要求及时收回责任田并按照家庭联产方式重新分配，而原来的承包合同没有到期，从而引发纠纷。
2、管理混乱引起的纠纷。农村干部素质相对较低，对土地承包不依法进行管理;很多土地荒废多年，没有积极的纳入正规管理;土地开发过程中没有认真核实所有权;层层转包渔利现象大量发生引发纠纷。主要有以下几种类型：(1)村干部利用手中权力，不经过民主议定原则私自发包，有的甚至以明显的低价格发包。该种情况下村民本来就有意见，一旦出现土地价格上涨或土地收益提高，就容易引发群体性矛盾和纠纷。(2)土地所有权界限不明确。因为历史原因，有些土地确权不明确，没有核准颁发土地使用证书，在开发和种植时引发争议。特别是原来有些离村较远的荒地，逐渐被离土地比较近的农户开发种植，产生收益后引发纠纷。(3)土地大面积开发引发纠纷。主要有两种类型：①土地开发形成事实，而所有权没有界定。因为开发的是大面积的荒地，开发前没有人耕种，因此开发前没有核实所有权，而开发方没有所有权，开发后和所有权方发生矛盾。②乡镇集体大片开发和农户小片开发形成矛盾。农户对以前没有耕种的荒地小面积开发种植，后来乡镇集体进行大面积集体开发，发生冲突引发纠纷。该种类型主要存在于土地较多的地区。(4)土地层层转包甚至一地多包渔利，有的未经土地所有权人同意转包，有的转包合同违法等等，导致土地关系混乱引发纠纷。(5)国有土地管理也存在许多问题，发生在存在国有农场的地区，因为土地利用、管理不善，与相临关系处理不当导致纠纷。
3、村干部权利滥用引发的纠纷。主要类型有：(1)违法收回农户承包地。如强行收回外出务工农民的承包地，收回承包地抵顶欠款，违法收回进入小城镇落户农民的承包地，以划分"口粮田"和"责任田"等为由收回承包地搞招标承包，用收回农民承包地的办法搞劳动力转移等。(2)违法调整农户承包地。如承包期内用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地，借颁发农村土地承包经营权证书之机重新承包土地等。(3)不落实二轮承包政策。对适合实行家庭承包的耕地，第一轮耕地承包合同到期后，不执行延长土地承包期三十年政策，不与农户签订土地承包合同，不发放农村土地承包经营权证书，超额预留机动地等。(4)利用职权变更、解除土地承包合同。如因承办人或负责人的变动而变更或解除承包合同，因集体经济组织分立或者合并而变更或解除承包合同等。(5)强迫承包方流转土地承包经营权。如强制收回农民承包地搞土地流转，乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等。(6)侵占承包方的土地收益。如小调整时随意提高承包费，截留、扣缴承包方土地流转收益，截留、挪用征地补偿费用等。(7)侵害妇女依法享有的土地承包经营权。如承包时对妇女实行有别于男子的歧视性土地承包政策，承包期内违法收回出嫁女承包地等。
4、基层政府利用职权强行干预引发的纠纷。农村土地属于村集体所有，只有村集体才有权利处置其所有的土地，而出于部门和地方利益的考虑，行政干预和越俎代庖现象时有发生，造成违法承包引发纠纷。这种情况往往在一时发包成功的背后隐藏着许多矛盾，一旦时机成熟就会引发纠纷，且这种情况涉及的土地面积较大，处理不好很容易产生社会不稳定因素。主要包括以下类型：(1)村集体不经农户同意，将农户承包的土地擅自发包;(2)基层政府不经村集体授权，以自己的名义强行发包属于村集体的土地。
5、经济利益驱动。主要分为两种类型：(1)土地发包初期没有提出异议或进行荒地开发时没有提出异议，后来经开发土地状况变好或种植的农产品价格上涨，土地承包者获得了较大利益，土地所有的村集体组织成员，因利益驱动心理不平衡产生纠纷。(2)强行终止合法有效的土地承包合同。因为近两年部分地区棉花等农作物价格的提高，土地收益明显增加产生较大利润，村民在经济利益的驱使下，哄抢承包出去的土地种植，使土地承包合同无法继续履行，尤以本村以外人员为承包主体的居多。
6、大量农业流动人员的出现。大量以承包土地为业的外地人员流入，土地转包逐渐形成规模，产生以转包土地获利为业的地霸，因其从中操纵，导致层层转包甚至一地多包引发纠纷。
7、借土地纠纷解决权利之争。村民对村干部有意见或村干部权利争斗，借土地承包问题发难，引发表面上的土地纠纷，这种情况下一经村班子调整既自行解决。
三、对目前土地纠纷主要问题的法律意见
(一)、 农村土地全面调整中产生纠纷的处理问题
【法律事实描述】在土地承包法实施前后，村委以人地矛盾突出并经大多数村民同意为由对全村土地进行调整，有的村民特别是通过其他方式已承包到较多土地的村民不同意土地调整，在村委将其承包的土地分配给他人后，村民诉求继续履行合同。
【司法处理意见】对于此类案件区别情况，实践中分类作出如下处理：① 对于参与分地活动的当事人(一般是以抓阄方式分得土地)，并且各农户已实际进行了耕种，判定已实际终止原合同，涉及的补偿或者赔偿问题可另行主张，对于以其他方式承包的合同中约定违约金的，按照法律事实对当事人做出赔偿或者补偿。② 对于以家庭承包方式承包的土地，承包方拒绝参与土地调整，要求种植原承包地的，在村民未实际耕种前，原则上支持其诉求。但对于全村村民已实际耕种的，要由村委会做出赔偿，赔偿数额一般按照减少土地面积的纯收入与剩余承包年限的积;对于分配的实际土地面积和土地等级并未减少和降低的，如承包方未种植实际分配的土地，请求继续耕种原土地的，亦以合同终止为由不予支持，赔偿数额按照未耕种土地纯收入与未耕种年限二分之一的积计算。③ 对于以其他方式承包的土地纳入了土地调整方案的，承包人参与了土地分配活动的，判定合同终止，参照承包方对土地的实际投入和案件的具体情况(一般不超过3年的土地纯收益)由村委会给予补偿，合同约定违约金的，按照违约金补偿。
【法律与现实分析】客观地讲，以上司法处理是存在瑕疵的。按照土地承包法的立法本意，对于以家庭方式承包土地来讲，承包期之内只要承包人不同意调整，除非出现因自然灾害严重毁损承包地的、依法被征用土地等法定情形，是不允许做出土地调整的，而且即便出现了法定情形也只能做出个别调整。所以，严格按照法律规定处理家庭承包方式承包土地纠纷时，发包方调整承包方的土地是不合法的，按照对土地承包经营权的物权性保护原则，发包方应停止侵害、恢复原状、赔偿损失。对于以其他方式承包土地发生的纠纷，只要合同合法有效，承包方与发包方应全面履行合同。如发包方拒绝继续履行合同，亦应给予赔偿，按照合同法的相关规定，这种赔偿往往数额较大。但就目前农村的实际状况来讲，特别是对于已实际耕种的情况来讲，如果不做出变通性处理，引发的后果不堪设想。鉴于现实状况，我们选择了以上司法处理方式，这不仅符合当前大多数农民的法律意识，而且对当事人来讲也是可接受的。另外，需要说明的是，根据农村土地承包的发展，可在适当时机按照法律本意通过判决将此类案件的处理予以确定
(二)、 农业承包合同的效力认定问题
【法律事实描述】发包方或者多数村民要求确认合同的效力，或者在审理相关案件中需要确认合同效力的情形。
【司法处理意见】此类案件涉及的是以其他方式承包的合同的效力问题。① 原则上，只要合同形式合法应确定合同的效力，特别是作为发包方的村委会主张合同无效的一般不予支持。② 多数村民因违反民主议定原则主张村委会与他人签订的合同无效的，如承包方种植1年以上的，原则上不予支持;承包方种植不足1年的，原则上认定合同无效;投入不大的可予以适当补偿;有大量投入的，主要针对承包费，必要时针对承包期限作出调整。③ 确认合同效力后，如发包方主张增加承包费的，可视情增加。④ 合同本身存在不明确之处，如"两委"成员口头答复，合同条款不全、原村委会成员以个人名义出具答复意见等，此情形下，做出不利于合同继续履行的解释。
【法律与现实分析】我国法律对重要承包事项都规定了民主议定原则，其法理依据是土地的经营管理者必须依照所有权人的集体意愿行事。相关法条有：《土地管理法》第14条第2款、第15条，《村民委员会组织法》第19条第2款第(5) 、(6) 项，《土地承包法》第18条第2款第(3)项、第27条第2款、第48条第1款。如果发包方违反上述强制性规定，越权发包，人民法院应当认定该承包合同无效，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。根据《最高法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》(法释[1999]15号)第2条、第25条的规定，承包合同签订满一年，或虽未满一年，但承包人已实际做了大量的投入的情况下，人民法院不因发包方违反法律规定的民主议定原则越权发包而确认该承包合同无效，但可对该承包合同的有关内容进行适当调整。单从法释[1999]15号的文义解释来看，该规定适用于发包方所属的半数以上村民以发包方为被告，要求确认承包合同的效力提起的诉讼。最高法院此项规定对承包合同效力的认定具有普遍意义，因为人民法院对同一事实关系的法律认定须保持一致，同一份承包合同的效力认定结果不应由于诉讼主体或诉讼请求的不同而会有所不同。最高院就承包合同违反民主议定原则的无效请求设定了一年的除斥期间，只要在承包合同签订后的一年以内没有提起诉讼，人民法院就不能再以此认定合同无效。所谓"进行适当调整"也是以人民法院确认合同有效为前提的，对无效合同是没有进行事后调整必要的。在审理具体案件确定合同效力时，我们的意见是原则上适用最高法院司法解释。
(三)、 关于损失的主张程序问题
【法律事实描述】当事人提出继续履行合同的诉请，一审法院经审理认为，其继续履行合同的主张不能予以支持，其损失部分的救济程序问题。
【司法处理意见】据情分类做出处理：① 一审法院应充分行使释明权，告知当事人变更诉讼请求，当事人不同意变更的，驳回诉讼请求，并在判决说理部分告知对损失部分另行主张;如存在依法解除和终止的情形的，可根据实际情况判定予以适当补偿。② 对于当事人有赔偿请求的，可在查明事实的基础上确定赔偿数额;对于案件情况比较复杂，驳回诉求不利于稳定的案件，在当事人就赔偿数额问题存在证据不充分的情况下，一审法院可做出适当调查后，确定赔偿数额，不宜机械处理。③ 对于案件影响较大，涉及人数多的，一审期间因当事人不同意变更诉求被驳回的案件，二审法院应告知其应当变更诉讼请求，发回原审法院重审，不宜简单维持原判。
【法律与现实分析】无论是以家庭方式承包土地的纠纷，还是以其他方式承包的土地纠纷，都存在着损失的确定和如何主张问题。在有些案件中，当事人执意要履行合同，而根据现实状况其诉讼又难以得到实际支持，此时存在从实质上损害了少数人或个别人的利益问题。如果当事人不能继续履行合同，通过赔偿的方式得到救济，一般会产生较好的效果，尤其是对于一些特殊案件来讲更是如此。依照现行法律的有关规定，我们确定了上述司法处理意见。
(四)、 农村集体组织成员的身份确认问题
【法律事实描述】诸如农村土地收益权纠纷等案件中，需要对农村集体组织成员的身份予以确认作为前提，在无法回避这一问题的情况下，对相关案件如何处理?
【司法处理意见】① 原则上在处理此类案件时尊重作为自治组织的村委会意见，不宜直接通过司法方式确认组织成员身份;② 对村"两委"成员对个别村民进行打击报复的，可按照权利义务相一致的原则，参照户口情况和当事人赖以生活的情况，保护权利人的利益，但不宜在裁判中表明某人系村民组织成员;③ 对于涉及村民资格确认的有关案件，具有行政救济渠道的案件，当前人民法院不宜受理。
【法律与现实分析】该问题涉及的是村民资格的确认问题。一般来讲，对于村民资格应由自治组织按照其多数人意愿确定是否是他们中的成员，对此，司法权不宜干涉过深。但是，对于以多数人意见为由对个别人打击报复的，人民法院应发挥好主持正义的职能。从当前有关村民资格的认定的规定来看，山东省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法已有相应的规范，该办法实际认为以下几种情况系具有村民资格的情形：一是本村出生且户口未迁出的人员;二是与本村村民结婚，户口迁入本村的人员;三是本村村民依法领养且户口迁入本村的子女;四是户口经其他合法途径迁入本村的人员，但与本村集体经济组织另有约定的，从其约定。另外，办法规定原户口在本村的正在服兵役的义务兵、在校大中专学生、刑满释放且户口迁回本村的人员，有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地。从该办法规定来看，这实际是以户口为主确认村民资格。就我们的调查情况来看，这种以户口确定资格对于空挂户口、人走户口留等情况不太适合，如果简单使用这一标准做出司法认定，不但不会解决农村中存在的类似问题，反而会引发更多的矛盾和冲突。鉴于以上情况，我们的看法是，对一些案件(如剥夺、侵害本集体经济组织成员依法享有的农村土地承包经营权的案件)，根据我省的办法规定，宜先做出行政处理后，再作司法处理，未做行政处理的，法院不宜直接受理。
(五)、 土地承包经营权证的法律效力问题
【法律事实描述】在涉及农业土地承包的案件中，如何认定土地承包经营权证的证明目的和证明效力问题。
【司法处理意见】① 原则上应确认持证人拥有合法的土地使用权;② 有证据证明所持经营权证存在不实之处的情况下，根据案情确认其证明效力。
【法律与现实分析】农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。这种经营权证不是物权设立的公示，是一种证权凭证而非设权凭证。从其作用上看，如果以其他方式承包的经营者依法取得该证，既受到法律的物权性保护。另外，该证在土地流转中，还具有对外的对抗效力。但从现实中看，在土地承包法实施以后，虽然村民都发到了承包经营权证，但在发证时有的乡镇为了应付检查、达标，存在登记不实、四至不清等各种问题(在调查中有的当事人反映其所在村的权证有90%与实际不符)，在此情况下，法院根据权证非设权证明的特点和权证登记的行政机关仅进行形式审查的实际，在处理有关案件时，宜在查清事实的基础上，做出认定。当事人可据法院判决依法申请重新登记。
(六)、 因历史原因，无土地使用权证的使用者或占有者所涉土地纠纷处理问题
【法律事实描述】在东营地区，济南军区生产基地所占有的大量土地均无土地使用权证，有的承包户在承包了济军基地占有的土地后，前几年还交纳承包费，但其知道济军基地占用的土地无土地使用权证后，拒交承包费。另外，还有部分人员无偿占用济军基地占有的土地对外发包，坐收承包费等情形。
【司法处理意见】① 本着尊重历史的态度，对与济军基地订有合同的承包户应按照合同履行交纳承包费义务;② 对于坐收承包费的行为不予法律支持，可按不当得利法律关系处理;③ 对于涉案土地界限不明的，不予受理。
【法律与现实分析】从该类纠纷的产生看，其主要原因是无土地使用权证引起的。对于济军基地占用的土地合法性来源是军委于20世纪60年代做出的一个决定，因而地方土管部门对其占用的土地也无法办理相关手续。我们认为，济军基地作为特殊的土地占用主体，其占用土地并非具有不合理性，本着尊重历史和现实的态度，应确认其合法的占用权。对于其他未经土地管理部门确权的新生土地，产生纠纷可参照处理。
(七)、 农业开发中对原土地承包合同的处理问题
【法律事实描述】县乡政府对农用土地进行成片开发，出现开发土地中的承包户无法履行合同且不能取得开发后土地的承包权的问题而成诉。
【司法处理意见】此问题关键是如何进行补偿。① 补偿主体应为原发包方。② 补偿数额的参照标准：原承包方对土地的投入和据情而定相应的补偿。一是补偿总数额不低于承包方的投入(根据已实际耕种年限递减实际投入额);二是据情而定的补偿额不高于(改造后土地承包费-原承包合同承包费之差)×土地面积×承包剩余年限。
【法律与现实分析】进行农业开发，增加地力系政策法律之倡导，由此导致合同无法履行具有合法性。但现实中，这种改造势必也会造成承包方的损失，应当予以补偿，但补偿过高对土地所有者来讲也会造成损失，故提出了以上补偿的幅度及基本计算标准。在实际处案过程中，我们认为可根据情况实际予以确定。
(八)、 因集体"农转非"带来的原集体土地产生的纠纷问题
【法律事实描述】城镇周边农村一并进行"农转非"，之后，几个行政村合并为一个社区，由此带来的原集体土地收益权等纠纷如何处理。
【司法处理意见】行政村合并为社区是组织性质的改变，处理意见是：① 合并后，诉讼主体为社区;② 合并前应有的收益向原行政村村民分配;③ 合并后无论是原来应有收益还是新产生的收益，由社区依照有关规定处理。
【法律与现实分析】行政村变为社区，作为村民来讲，其身份和生活依赖发生了变化，土地权属的性质也相应变化。所以我们认为，由此产生的纠纷尤其是土地收益问题，应区别两个阶段对待，特别是在社区合并过渡时期，在政府对土地的管理尚在形式不明确的情况下，这种法律导向的作用应充分发挥。社区合并后的纠纷，原则上由社区依照有关法律和行政法规进行处理。
(九)、 原村干部"以地抵酬"问题的处理。
【法律事实描述】村委因对村干部的报酬不能及时发放，而以多分的部分土地与报酬相抵，该村干部不再从事村"两委"工作时，村委要求收回原多分土地的处理。
【司法处理意见】① 原则上，支持村委收回土地。② 如订有承包合同的，在查清是"以地抵酬"的，支持村委收回土地;不能查明的，按照其他方式承包土地问题处理。③ 在进行调解时，可以要求原村干部以交纳承包费的形式继续耕种土地。
【法律与现实分析】该类案件中，原村干部多分土地的目的在于"抵酬"，当他不在"两委"班子工作的情况下，便失去继续耕种土地的正当性，故原则上应支持收回其土地的行为。但就目前农村的具体情况看，有的已经将全村所有土地分配给了村民，往往"以地抵酬"的土地面积较少，在此情况下，将该片土地以发包的方式承包给原村干部耕种也比较现实。
(十)、 "抢种"侵权问题的处理
【法律事实描述】他人在承包者拥有土地使用权的土地上"抢种"，如何保护承包方利益问题。
【司法处理意见】应在法律上否认这种"抢种"行为，但鉴于农作物种植的特殊性，可按如下处理意见：① 对于未过播种期的"抢种"者，应令其停止侵害，恢复原状，一般不宜再就侵权问题做出赔偿;② 已过播种期的，由侵权者收获，但做出赔偿，赔偿数额在土地纯收益以下合理确定。
【法律与现实分析】"抢种"行为系法律上的侵权行为，应当在生效判决后，立即停止侵权、恢复原状，造成损失的还要赔偿损失。但是这种"抢种"行为往往是事出有因，在已过播种期后，如果让受侵害者进行收获不但在当前农民的意识中不能接受，显然会激化不可预测的矛盾;如果将种植物予以铲除导致的又是社会财富的减失。所以我们认为由抢种者收获，具有承包权的承包方得到赔偿具有现实可行性，如此处理也未违背现行法律的规定。另外，在赔偿数额上不宜高于侵占土地的纯收益，这样便于判决的实际履行。
四、土地纠纷案件审理的基本理论及启示
关于农村土地承包方面的基本理论，无论在实务界还是学术界都是比较薄弱的。现在作为实务界来讲，对有关理论的甄别面临着两种选择：其一是按照传统理论适用于具体案件之中;其二是突破传统理论，逐步形成对相关理论的修正。我们赞成后一种选择。根本的出发点在于理论必须符合实践并为现实所接受。为此，我们提出以下几个具有启示性的问题。
(一)、 关于农村土地承包合同的问题
依据土地承包法第3章即"其他方式的承包"所订立的合同为传统的民事合同，这一点是无异议的。这种合同行为应受土地承包法和合同法规范调整。但是依据土地承包法第2章即"家庭承包"所订立的合同问题，需要我们做出一些基本问题的探索。我们认为，无论是从土地承包法的立法本意看，还是从争议的解决和法律责任的承担讲，应纳入民事合同的范畴，但与传统民事合同相比又有自身特征。
1、合同主体的特定性和法律地位的双重性。从主体的特殊性来看，其不但是自治组织与其内部成员签订的合同，而且应该认识到这种合同是自治组织与签订合同时签订人代表的其他家庭成员签订的合同，这种合同实际权利义务主体是合同签订时的资格成员，这样便于家庭内部发生继承等纠纷时在法律上确认权利归属。从主体的法律地位双重性来讲，合同双方既具有传统意义上的平等关系又具有一定的隶属关系。
2、合同内容的法定性。无论是双方的权利义务还是履行期限均由法律做出了规定，当事人意志自由这一传统民事合同的原则受到了较大限制。
3、合同文本与承包经营权的分离性。一般来讲，作为合同当事人之间形成法律上的权利义务关系，其依据是双方订立的合同，但作为农村土地承包来讲，这种承包经营权的存在不以合同文本为依据，权利独立于合同文本而存在。
(二)、 关于法律适用的问题
从当前存在的法律规范来看，涉及内容较多，如民法通则、合同法、农村土地承包法、最高法院的司法解释以及中央不同时期的农村政策，另外，村民组织法、土地法、农业法、继承法、担保法、婚姻法等规范也时有涉及。如何在司法裁判中适用好相关的规范，解决好溯及力问题，以厘清在合同签订、履行、效力认定、行为合法或合理、纠纷解决等方面的司法确认问题，确保纠纷的合理解决是我们需要认真研究的问题。我们认为，对作为期限较长、时间跨度较大的承包纠纷来讲，应特别注意政策在其中的调整作用，本着尊重历史、尊重现实的科学态度，协调好法律适用中可能产生的冲突问题，依据法律、参照政策、按照法律精神，以息争止讼为目的，综合运用好各种规范。
(三)、 关于土地承包经营权的法律权属性质问题
目前来看，将土地承包经营权划归为用益物权的范畴系主流观点。但我们先验性地认识到这是一种新型的用益物权，那么这种新型用益物权之"新"表现在哪些方面，需要我们在实践中发展。按照一般意义上用益物权的特征看，土地承包经营权在其中有自身的法律特质。一是从用益物权的主旨看，一般认为是物的使用价值之支配，而土地承包经营权的主旨更重要的是体现在其社会保障价值方面，所以在承包方可能失去生活来源的境况下，其承包经营权应受到绝对保护;二是从权能来看，一般讲用益物权不包括对物的处分权，作为土地承包经营权来讲，除不包括土地买卖权外，其他权能几乎相当于所有权;三是从权利的独立性看，承包经营权与权利设立的形式是相分离的，这一点以上业已涉及;四是这种权利具有一定的人身依附性。
(四)、 关于案件审理中证据适用的问题
审理涉及农村土地承包的案件，由于当事人甚至各方当事人证据能力较差，很多情况下是证人证言，而且由于农村现状，证人证言特别是前后班子成员之间的证言相互矛盾，一些事实难以查清。我们认为在审理此类案件时，关于证据的认定要把握两个方面：一是按照农村实际注重经验规则的运用;二是在不违背《证据规定》相关规定的前提下，依照职权进行必要的调查。总之，尽可能在证据使用时符合客观真实。这需要我们在《证据规定》的基础上，对民事证据理论问题进行更为有针对性的探索。
(五)、 关于保护妇女合法权益的问题
从我们的调查情况来看，目前农村侵害妇女土地承包经营权的问题时有发生，但是基于传统的道德观念和农民的法律意识，这种现象依然未有改观，甚至妇女自身对这种侵害也感到"理所当然"。另外，妇女的自我保护意识也不强，从我市法院受理的相关案件看，在离婚案件中尚未出现将土地承包经营权作为家庭财产进行处理的纠纷。关于妇女土地承包权的保护问题，土地承包法作为一个重要问题进行了规范。在审议土地承包法草案时，这一问题无论是在草案说明还是在修改情况报告中均单独提及，目前看来此类纠纷的司法解决在所难免。由于对这类问题的解决涉及到婚姻家庭法、妇女权益保护法等多个方面，需要我们做出前瞻性的理论探讨。
四、土地现状和存在的隐患
1、土地现状。由于没有认真落实土地长期稳定、一包至少30年不变的国家土地政策。对部分土地没有依法确权并发放土地确权证书，对大多数土地承包合同没有及时进行核实、把关并发放土地承包经营证书;预留机动地太多甚至还有所增加;多数村存在经常性土地调整甚至重新发包的现象;存在为个别招商引资项目和眼前利益强行终止土地承包合同而又管理不严，处理不及时、不得当的现象;对荒地和新开发土地的管理不当和处置不符合法律和政策的规定。土地的这种不稳定的状态，与国家法律和政策规定的几十年不变的要求相差甚远。
2、存在的隐患。土地的不稳定状态，不利于调动农民的生产积极性，不利于土地的养护和荒地的开发，还会导致对土地资源的浪费和毁损，不利于农业经济结构的自然调整，不利于农业经济的发展，不利于社会的稳定。农民生产和生活的不稳定性，不但会导致很多纠纷、上访案件的发生，还会导致社会混乱、刑事案件的发生，使整个社会处于不稳定状态。农业经济平衡的破坏，农民生产和生活的不够稳定，还可能会埋下更大的隐患导致更为恶劣的后果。
五、对土地纠纷处理和对土地现状进行整改的建议
(一)对目前土地纠纷案件的处理。涉及农业承包纠纷的案件，往往影响面大，牵涉人多，加之政策性很强，极易引发群体上访，影响社会安定。因此案件处理过程中，我们应注意做到以下几点：
1、宏观方面，要研究、控制、预防纠纷的发生和矛盾的激化。(1)注意调研，搞好预测。土地自然状况相对复杂，各地区案件区域性较明显，准确把握辖区涉及农业承包纠纷的特点及成因，是妥善处置该类纠纷的前提和基础。因此我们在处理案件中，就要不拘泥于案件本身，而是围绕案件涉及的相关问题首先开展调查研究，搞好纠纷预测，力争把纠纷化解在萌芽状态，为更稳妥的处理案件奠定基础。(3)强化调解，多做疏导教育工作。农业承包纠纷案件，都发生在人民内部，因此处理过程中，要注重做好调解工作，"能调则调、多调少判、判就判好"，将调解原则贯穿到立案、审理和执行的全过程，抓住有利时机，做好疏导和法制宣传工作，探求纠纷最佳解决途径。(3)强化预控措施，妥善预防和控制纠纷事态。针对该类案件易造成矛盾激化，影响社会稳定的现实，根据案件的性质、特点、规律以及可能产生的后果，对每一起案件建立信访等级制度，将案件按照可能出现的上访苗头，划分为A、B、C、D四个等级，对各个等级的案件分类处置。对A、B两个等级的案件，按照程序向有关部门和领导做出汇报，强化预控措施，进行综合处理。(4)对已经起诉的纠纷，坚持依法审理，兼顾全局。合法性是我们司法的首要考虑因素，审理此类案件，首先应做到依法审理，坚持做到"多数人的利益应当维护，但少数人的利益应得到充分救济"，强调用法律来规范、调控各类民事行为。与此同时，要求每一名办案人员都要树立大局观念，增强政治敏锐性，时刻关注案件矛盾的发展、变化，根据具体案件的实际情况，把处案的原则性和灵活性有机结合起来，尽最大努力防止矛盾激化，以实现法律效果和社会效果的统一。(5)强化工作合力，依靠各方面力量化解纠纷。农业承包纠纷的救济重在法院，但其防范重在政府。因此审理中，法院应注意加强与有关行政单位协调，建立并落实审判全过程的预警制度，发挥审判机关的整体优势，分析社会动态和潜在的矛盾，依靠合力化解矛盾。
2、微观方面，对已经产生的土地纠纷案件划分类型，区别情况分别处理。(1)因对法律政策不熟悉产生误解、承包费偏低等原因产生的纠纷，由乡政府等有关部门作好工作，依法调解。(2)对无效土地承包合同，依法引导利用法律渠道解决。(3)对地霸强买强卖，层层转包渔利的，依法严厉打击。(4)对有效土地承包合同，依法予以保护。农民因利益驱使而强行终止合同，侵权强行耕种土地的，作好工作，经说服教育不加改正的，依法处理。(5)对权属界限不明的，查清事实，明确权属。
(二)对土地现状进行整改的建议和注意的问题。面对现实，应该进行一次彻底的土地整改和理顺，整改要掌握好顺序、按步骤进行，同时注意宏观建设和微观问题解决的结合。
1、对土地现状进行整改的建议。
(1)对国有土地依法收回，进行统一调节，统一管理或委托管理。(2)依照《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，对集体土地进行权属清查，权属不明的依法确权，发放权属证书，避免权属争议。(3)依法清理、严厉打击地霸。(4)对承包合同进行排查，对有效的土地承包合同，特别是投入资金较大已经开发的土地及果园、大棚等类型合同，依法予以保护;对没有经过民主议定原则或乡镇政府批准，而又比较合理的合同，依法完善固定;对侵犯村民利益的无效合同，依法撤消。(5)根据新的法律规定，结合土地承包合同的清查，认真推广农村家庭承包制，固定承包合同，由县政府发放确权、承包证书，确保几十年不变。(6)控制土地的招商引资开发和进行其他基本建设，严格监管，对打着开发旗号，圈占土地不进行开发建设，等待土地升值渔利的依法收回(7)加强农村基层组织的建设和管理，依法选出村民代表，控制好公章的使用，对村干部甚至村民代表进行相关法律的培训，使他们懂得尊重村民的权利和利用自己的权利。(8)乡镇政府成立专门的合同签定机构，制定文本，负责全乡镇土地合同的依法签定，并协调好其他部门工作，依法发放土地证书。(9)对土地承包费一年一收取，便于出现问题的处理。(10)加强对农村基层调解组织的建设和业务指导，强化基层调解，充分发挥基层调解组织在调解农村土地承包合同中的作用。(11)大力宣传《农村土地承包法》及有关的政策、法律法规，提高农村干部和广大农民群众的法制观念，引导群众依法维权，依法处理各种矛盾和纠纷，为维护社会稳定奠定良好的法制基础。
2、在制度层面应该注意的几个问题。
(1)进一步规范承包合同的订立程序，遵守民主程序的有关规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条规定："承包方案依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。"对于集体经济组织以外的单位或个人作为承包方的情况，法律还有特别的规定，《土地管理法》第十五条第二款规定："农村集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准"，《农村土地承包法》第四十八条也有相同的规定。以上这些都是关于农业承包合同订立的民主程序的强制性规定，是必须要遵守的。
(2)进一步规范承包合同的内容。承包合同应当对承包地的面积(四至界限)、履行期限、承包费的数额及交纳时间、违约金等内容要有明确约定。除此之外还要注意两个方面的问题：一是农村土地利用的合法性问题。我们在审理农业承包合同纠纷中发现一些合同内容不合法，主要表现在将农村土地用于非农业建设。根据《农村土地承包法》第八条规定"农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农业建设"。二是合同期限问题。根据《土地管理法》和《农村土地承包法》的有关规定，农村土地承包期限一般为30年，而在发生纠纷的农业承包纠纷中，一些承包期限不足30年。我们认为法律规定的30年是倡导性的法律规范，也是为了有利于土地资源的合理开发和利用，当事人应当尽可能遵守。
(3)完善农业纠纷解决机制。农业承包合同的订立、履行环节中的一些问题得到注意和重视了，固然能使农业承包合同纠纷发生减少。建立良好的农业承包合同纠纷解决机制也有利于农业承包合同关系的稳定。《农村土地承包法》第五十一条规定："因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。"解决农业承包合同纠纷的途径是多方面的，主要有四种：协商、调解、仲裁、诉讼。
农业承包合同发包方和承包方的关系大部分是集体经济组织与其内部成员的关系，承包的农村土地有些是口粮田，因此，农业承包合同具有不同于一般民事合同的平等性。正因为有这种性质，加大解决农业承包合同中的调解及仲裁的力度是很有必要的。①充分运用调解手段解决纠纷。调解包括在政府主持下的诉讼外调解和在法院主持下的诉讼调解是解决农业承包合同纠纷的比较好的途径。②切实落实农业承包合同仲裁制度。《农村土地承包法》规定了仲裁制度，但农业承包合同仲裁制度的作用并未真正发挥出来。原因主要有三个方面：一是农业承包合同仲裁的组织机构、仲裁程序等内容目前缺乏具体规定;二是一些地方尚未建立农业承包合同仲裁机构;三是没有建立仲裁必要制度，当事人参与仲裁的积极性不高。为了改变这种状况，我们认为：一方面要建立和规范农业承包合同仲裁机构，由区县的农村合作经济管理部门主管，每一个乡(镇)的农村合作经济管理站设立一个仲裁员;另一方面建议在立法上建立农业承包合同纠纷的仲裁前置制度，即规定农业承包合同纠纷在诉讼之前要经过仲裁机构的仲裁。
大律师网合作律师
