目录

 

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一、依法行政的基本要求

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二、网约车行政许可的设定本身合法

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（一）网约车属于合法的行政许可范围。

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（二）《暂行规定》不是设定网约车行政许可的合法依据。

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（三）设定网约车行政许可的依据应当是《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（2004年国务院令第412号）。

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（四）法律没有规定国务院以发布决定的形式设定行政许可所必须遵从的程序要求。

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三、《暂行规定》关于网约车行政处罚的规定，存在不合法之处

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（一）行政处罚的设定权限。

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（二）《暂行规定》对于有证（取得相关许可）而未规范经营网约车的警告和罚款的处罚规定合法。

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（三）《暂行规定》对于无证网约车警告和罚款的处罚规定不合法。

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四、本文两起案例中行政机关对无证网约车司机的处罚决定不合法

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（一）本文两起案例应适用国务院令第684号、《湖北省道路运输条例》和《湖北省出租汽车客运管理办法》。

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（二）根据上述法律适用，对于本文两起案例，执法机关的处罚不合法。

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引言

网络预约出租汽车，简称网约车，是指乘客通过互联网平台公司提供的智能手机应用软件，预约车辆实现点到点客运服务的出行方式。网约车自其诞生之日起，在给人们出行带来便利的同时，也伴随着巨大的争议。

2016年7月28日，国务院办公厅颁布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发[2016]58号）（以下简称《指导意见》）。与此同时，交通部等七个部门也颁布了 《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。这两个文件的出台， 标志着我国网约车法律性质定位的明确和中央监管框架的初步形成。随后，交通部就落实《指导意见》和《暂行办法》（以下简称 “两个文件 ”）发出通知， 要求各城市交通运输部门要在城市人民政府的领导下，以“两个文件”为依据，结合地方实际，在3个月内完成实施细则的制定工作。

然而，对网约车的争论，并未随着《暂行办法》的出台而完全平息，并且在《暂行办法》实施过程中，又出现了一些问题。

据媒体公开报道，2018年5月10日，湖北省某市一女网约车司机陈某被该市城市公共客运管理处执法人员查获后，索要车辆未果，于5月10日从一天桥跳下，最终不治身亡。据死者丈夫介绍，其妻才跑“滴滴”不到一个月，5月9日在火车站附近跑“滴滴”，当日上午10时左右，车被市交通局客管处扣下，并罚款2万。5月10日，其妻前去交通局客运处索车无果后跳桥。在该市，类似的事件在此前2月7日也发生过一起。一网约车司机肖某开网约车时私家车被交管局客管处扣下近一个月，并处以2万元罚款。2月7日肖某索要被扣车辆无果，遂在该市交通局二楼会议室内喝下敌敌畏，后抢救无效死亡。

逝者已矣！对这两起事件本身笔者不想再作任何置评，但愿悲剧不再。然而，在这两起事件中，导致悲剧发生的诱因——行政机关对无证网约出租汽车司机的行政处罚是否符合现代行政法治的基本要求，是否具有合法合理的正当性，却不能不引起我们的思考。

一

依法行政的基本要求

依法行政，是现代民主政治的基本要求,也是依法治国在行政管理领域的集中体现。在法治国家，实际上存在两方面的依法办事问题：一个是人民群众要依法办事；一个是政府要依法办事。 二者中更重要的是政府依法办事。所谓法治更主要的不是治人民群众，而是治理、规范行政权力。

在我国，对于推进依法行政，建设法治政府，无论是观念认识上还是实践上均较晚。1997年，党的十五大报告正式提出依法治国，建设社会主义法治国家的基本要求，并写入宪法。1999年11月，国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》。进入新世纪以来，党中央、国务院高度重视法治政府建设，各方面工作均加速推进。国务院先后出台《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于建设法治政府建设》的意见等三个重要纲领性文件，并制定、修改和废止了一批与依法行政精神不符行政法规。2012年，党的《十八大报告》明确提出到 2020 年我国要基本建成法治政府。2014年，十八届四中全会更是作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中用整整一个章节对“深入推进依法行政，加快建设法治政府”进行深入论述并提出明确要求。2015年12月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，围绕“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的总体目标，共提出七大主要任务和44项具体措施。2017年党的十九大，进一步把“全面依法治国”提升到“新时代中国特色社会主义思想和基本方略”的新高度，提出要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。以上这些文件，共同构成了我国政治实践层面推进依法行政的基本依据。

那么，依法行政的基本要求究竟是什么？笔者在此无意纠缠于依法行政的概念论述，只想依据行政法治的基本原理，结合中央文件精神，明确依法行政的基本要求，并以此出发，审视本文开头案例提出的问题。

依法行政，集中到一点，根本要求就是，所有的行政权力必须来源于法律， 按照法律的规定行使，违反法律行使行政权力要承担法律责任。具体而言，有七个方面的具体要求：

一是职权法定。行政机关的权力并非原生的，而是来源于人民、来源于立法机关的授权。职权法定，意味着所有的权力都必须有相应的法律依据， 都要有法律明确的规定。职权法定还意味着法律保留。有些对人民群众影响极大的行政权力，只能由法律规定， 法律以外的任何规范性文件都无权规定。比如，刑罚和犯罪只能由全国人大立法，并且全国人大还不得授权国务院或地方人大。

二是合法行政。行政机关实施行政管理行为，应当遵循现行有效的法律。在我国， 除全国人大及其常委会制定的宪法和法律外， 还有国务院行政法规，地方人大及其常委会地方性法规， 国务院部委规章，地方政府规章等等。当不同层次的规范性文件发生冲突、抵触、不一致时，应优先适用上位法。

三是合理行政。行政机关所享有的自由裁量权非常大，只是合法行政还不够，因此公平、公正、合理地行使裁量权是依法行政的另一个重要要求。行政机关实施行政管理，行使裁量权所采取的措施必须符合法律的目的，结果和措施手段之间存在正当性，可以采取多种方式实现某一行政目的的情况下，应当采取对当事人损害最小的方式。

四是程序正当。程序是指行使权力的方式、方法、步骤、顺序、时限等一系列要素的组合。程序要公开、公平、合理，法律规定的程序不能删减，顺序不能颠倒，违反程序要承担责任。

五是诚实守信。信守承诺是依法行政的另外一个基本要求。如我国的《行政许可法》规定，除非有公共利益需要， 行政机关不得随意变更、废止、撤消、收回原来的行政许可决定。即使要变更、废止、撤消、收回许可，也必须对相对人做充分的补偿。 政府信守承诺还有一个重要要求， 就是不得制定具有溯及既往效力的法规规章，除非溯及既往对人民群众有利。

六是高效便民。行政机关应当遵守法定时限，积极履行法定职责，确保行政效率，应当提供优质服务，方便行政相对人。

七是权责统一。法律赋予行政机关某个权力，同时意味着履行职责义务。如果不履行义务， 不行使权力， 也构成违法。 行政机关行使的权力和它所要承担的责任是统一的、一致的，权力和责任不能分离。违法行使行政权力必须承担法律责任。

二

网约车行政许可的设定本身合法

《暂行办法》第二章、第三章规定，从事网约车经营的平台公司、网约车车辆和驾驶员，分别必须取得《网络预约出租汽车经营许可证》、《网络预约出租汽车运输证》和《网络预约出租汽车驾驶员证》。对于未取得许可证而从事经营活动的，《暂行办法》第六章分别不同情形规定了相应的行政处罚。

依法行政的第一要件是职权法定。设定行政许可和进行行政处罚，都必须具备法律法规明确规定的职权。由于对无证运营网约车进行行政处罚，前提是其应当取得相关行政许可而未取得，故在此有必要追根溯源对该行政许可的设定本身是否具有合法依据进行考察。

根据《行政许可法》第二章，合法的行政许可必须具备三个方面的要件：范围（种类）合法、权限合法、程序合法。

01

网约车属于合法的行政许可范围。

《行政许可法》第十二条、第十三条，从正反两个方面规定了合法的行政许可范围（种类）。

合法行政许可的范围包括正面范围和负面范围（不得设定行政许可的事项）。

1、正面范围（种类）。包括一般许可、特许、认可、核准、登记以及其他6个方面。

（1）一般许可。主要针对直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产等的特定活动。对于这类许可事项，不以普遍禁止为前提，相反，只要申请的许可申请符合法定条件和标准，就应当准许其从事相应领域的活动。

（2）特许。主要针对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入。这类许可的目的有二，一是保证对资源进行有效配置；二是维护社会公平，保护社会公共利益。如国有土地使用权、探矿权、采矿权，使用无线电（站）许可，公共汽车客运线路特许经营、出租车营运许可，供水、电、气、热力的准入许可、办学许可等。

（3）认可。主要针对提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。如民办教育的办学许可、律师执业许可。

（4）核准。主要针对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。如消防验收、屠宰生猪检疫检验等。

（5）登记。主要针对企业或者其他组织的设立，需要确定主体资格的事项。

（6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

2、负面范围。对于行政许可的合法范围，除正面范围外，《行政许可法》第十三条规定了不得设定行政许可的负面范围，即公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构等能够自律管理的，以及行政机关采用事后监管等其他行政管理方式能够解决的事项，不得设定许可。

3、根据《行政许可法》的上述规定，网约车符合行政许可的范围。网约车一共涉及三个行政许可：

（1）网约车平台公司的经营许可。网约车，通过手机软件，整合供需信息，提供有别于传统巡游出租汽车的预约运服务，既便利人们出行，又优化资源配置，同时提供成千上万的工作岗位。因此，运营网约车平台公司，既是直接关系公共利益的特定行业的市场准入，又涉及到对社会公共资源的配置，需要赋予特定权利，属于行政许可的第二类“特许”。

（2）网约车车辆运输许可。网约车的乘客为不特定的社会公众，在公共道路上行驶，这一许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，必须符合一定的技术标准、技术规范，需要通过一定的方式予以审定，因此这一许可属于行政许可的第四类“核准”。

（3）网约车驾驶员许可。网约车驾驶员的驾驶技术和个人品行，直接关系到乘车的人身、财产安全。该许可属于提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质，因此属于行政许可的第三类“认可”。

02

《暂行规定》不是设定网约车行政许可的合法依据。

合法的行政许可的第二个要件是设定权限合法。《行政许可法》第十四条、第十五条对设定行政许可规定了4个层次的权限。

1、原则上，只有全国人大及其常委会的法律才能够设定行政许可。

2、全国人大及其常委会法律未设定行政许可的情况下，国务院行政法规可以设定行政许可。在必要时，国务院可以采取发布决定的方式设定行政许可。以国务院决定设定的行政许可实施后，除临时性行政许可外，国务院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行制定行政法规。

3、法律、行政法规和国务院决定均未设定行政许可的情况下，地方性法规可以设定行政许可。

4、法律、行政法规、国务院决定和地方性法规均未制定行政许可的情况下，省级规章可以设定行政许可。但省级政府规章只能设定临时性许可，临时性许可实施满一年需要继续实施的，需提请本级人大及其常委会制定地方性法规。

从上述规定可以看出，法律并没有赋予国务院部门规章设定行政许可的权限。《暂行规定》，在性质上属于国务院部门规章，因此其不具有对网约车设定行政许可的权限。

根据《宪法》第八十一条第（一）之规定，国务院有权发布决定和命令。此种决定和命令通称国务院红头文件，内容上可能是规范性的，也可能是非规范性性的。其中属于规范性的国务院决定和命令，其效力与行政法规相同。

03

 

设定网约车行政许可的依据应当是《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（2004年国务院令第412号）。

迄今为止，全国人大及其常委会尚未制定任何关于客运出租汽车方面的专门法律。2004年国务院曾制定行政法规《中华人民共和国道路运输条例》，对道路客运和货运经营进行统一规范，其中涉及道路运输的经营许可。但是该条例第八十一条同时规定，“出租客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定”。因此，《道路运输条例》并不适用于出租汽车（无论巡游式抑或网约式）。一直以来，对客运出租汽车进行管理主要依靠的是各地的地方性法规。如1995年上海市出台了《上海市出租汽车管理条例》，1997年北京市出台了《北京市出租汽车管理条例》。这些地方性法规，都对从事客运出租汽车经营设定了相应的行政许可。

2003年，全国人大常委会制定《行政许可法》。为规范行政权力运行，发展社会主义市场经济，发挥市场在配置资源中基础作用，中央人民政府对各地、各部门行政许可大力清理规范。2004年国务院作出《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号），其第112项对“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员”的行政许可予以保留，许可的实施主体为县级以上地方人民政府出租汽车行政客运管理部门。此后，国务院虽对该决定进行了多次修改，但这一许可一直予以保留至今。

需要指出的是，在国务院令第412号出台前，一些地方性法规对出租汽车所设的行政许可，具有创设性。但这些地方性法规在第412号令实施后，按照上位法优先的原则，应当适用第412号令。至于在第412号令出台后，地方性法规涉及出租汽车的行政许可，在性质上属于实施上位法而制定的实施性具体规定，不具有创设性。同理，《暂行规定》关于网约车行政许可的规定，性质上属于实施国务院令412号的相关行政许可的具体规定，并非创设新的许可事项。

地方性法规和省级政府规章设定行政许可存在一定的范围限制，见《行政许可法》第十五条第二款。

04

（四）法律没有规定国务院以发布决定的形式设定行政许可所必须遵从的程序要求。

《行政许可法》第十九条规定，法律、法规和地方政府规章设定行政许可，草案起草过程必须经过一定的民主程序，即起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见。同时起草单位还要向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。但该条并未规定国务院以发布决定的形式设定行政许可所必经的程序要求，因此对此应理解为行政许可决定的发布只要符合国务院一般行政决定发布的程序即可。

三

《暂行规定》关于网约车行政处罚的规定，存在不合法之处

《暂行规定》第六章从第三十四条至第三十七条，规定了违反《暂行规定》经营网约车的法律责任。违反《暂行规定》的行为，总体来说可以分为两类，一类是未取得相关许可资质而从事经营活动（即无证经营）；第二类是虽然取得了许可，但未按照要求规范经营。对于法律责任，《暂行规定》中涉及的有警告、一定数额的罚款、责令停业整顿、吊销许可、刑事责任5种。这5种责任，《暂行规定》直接明确规定的有2种，警告和罚款；责令停业整顿、吊销许可、刑事责任这3种，《暂行规定》采取间接性的指向规定——“依照相关法律法规的规定”。 由于间接式的指向规定，在规范性质上属于注意规定，不具有设权性，只起到提醒作用，因此不存在不合法问题，毋需讨论。因此，本文需要讨论的，仅限于警告和罚款两种行政处罚。

01

行政处罚的设定权限。

根据《行政处罚法》第八条之规定，行政处罚的种类主要有7种，分别为：（1）警告；（2）罚款；（3）没收违法所得、没收非法财物；（4）责令停产停业；（5）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（6）行政拘留；（7）法律、行政法规规定的其他行政处罚，如过去的劳动教养，《城乡规范规划法》规定“责令拆除违法建筑的处罚”。

根据《行政处罚法》第九条至第十四条规定，对于各类行政处罚的设定：

1、上位法优先。对于各类行政处罚，上位法有规定，依照上位法的规定，下位法只能在上位法规定的行为、种类、幅度范围内作出具体规定。

2、上位法没有规定的，下位法才可以依据《行政处罚法》规定的权限进行设定。

具体的行政处罚设定权限：

1、法律可以设定各类行政处罚。

2、行政法规可以设定除限制人身自由以外的其他各类行政处罚。

3、地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。

4、对于某种违法行为，尚未制定法律、行政法规的，国务院部委规章可以设定警告和一定数额罚款的行政处罚，但罚款是限额由国务院规定。

5、对于某种违法行为，尚未制定法律、法规的，省级政府、省级政府所在地的市级政府、以及国务院批准的较大的市政府规章可以设定警告和一定数额罚款的行政处罚，罚款的限额由该省级人大常委会规定。

6、上述以外的任何规范性文件，均不得设定行政处罚。

02

《暂行规定》对于有证（取得相关许可）而未规范经营网约车的警告和罚款的处罚规定合法。

1、到目前为止，法律、行政法规并未对有证未规范经营的网约车设定行政处罚。

2、《暂行规定》作为国务院部委规章，可以对有证未规范经营网约车设定警告和一定数额罚款的行政处罚。

3、《暂行规定》对于罚款限额的规定符合国务院的限额规定。对于部委规章设定罚款行政处罚的限额，1996年国务院《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》国发[1996]13号第二条第二款规定：“国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元；对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的３倍，但是最高不得超过30000元，没有违法所得的，设定罚款不得超过10000元；超过上述限额的，应当报国务院批准。地方政府规章设定罚款的限额，由省、自治区、直辖市人大常委会规定，可以不受上述规定的限制。”

《暂行规定》对于有证未规范经营的网约车规定的最高罚款额30000元，未超出国务院的规定，因此是合法的。 

劳动教养制度的建立最初是基于1957年国务院作出的决定，但是该决定又经过了全国人大常委会的批准。

03

《暂行规定》对于无证网约车警告和罚款的处罚规定不合法。

1、目前并没有国家法律并未对无证网约车设定行政处罚。

2、对于无证网约车的行政处罚，首要依据，在2017年10月1日以前是国务院《无照经营查处取缔办法》（国务院令第588号），在2017年10月1日以后是国务院《无证无照经营查处办法》（国务院令第684号）。

2005年国务院法制办公室（国法函[2005]432号）明确，对于无证经营出租汽车的行为，按照《无照经营查处取缔办法》的相关规定处理。即：

（1）相关法律、法规对无证经营行为的处罚有规定的，从其规定；

（2）相关法律、法规对无证经营行为的处罚没有规定的，县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门依照《无照经营查处取缔办法》第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。

（3）以上《无照经营查处取缔办法》中的法规包含了国务院行政法规和地方性法规。

3、《暂行办法》制定于2016年7月，其对无证经营网约车直接规定警告和1万元以上3万元以下的罚款，违反了《无照经营查处取缔办法》指向法规（包括行政法规和地方性法规）的规定，是不合法的无效规定。

事实上，对于无证网约车，《暂行办法》根本就不可能作出一个统一的处罚规定。因为，各地的地方性法规对此大多有规定，并且各地地方性法规的规定也各不相同。比如，按照《上海市出租汽车管理条例》第四十九条之规定，未取得相关许可擅自从事出租汽车经营的，责令改正，没收违法所得，并处二千元以上五万元以下罚款。而依照《北京市出租汽车管理条例》第二十条之规定，未经批准擅自经营出租汽车业务的，责令停止经营活动，没收违法所得，并按每辆车1万元至2万元处以罚款。

四

本文两起案例中行政机关对无证网约车司机的处罚决定不合法

01

本文两起案例应适用国务院令第684号、《湖北省道路运输条例》和《湖北省出租汽车客运管理办法》。

本文引言中两起案例，均发生在2018年。此时国务院旧的《无照经营查处取缔办法》（国务院令第588号）已经被新的《无证无照经营查处办法》（国务院令第684号）所取代。

根据国务院新的办法，对于无证无照经营行为的处罚：

1、对于无证经营的，由查处部门依照相关法律、法规的规定予以处罚（第十二条）。

2、对于无照经营的（第十三条）：

（1）法律、行政法规有规定，从其规定；

（2）法律、行政法规没有规定的，责令停止违法，没收违法所得，并处1万元以下罚款。

按照上述规定，显然，新的规定对无照经营行为处罚已经排除了地方性法规的适用，这一点与国务院旧的办法不同（国务院令第588号）。

3、根据上位法优于下位法、新法优于旧法的法律适用原则，该两起案例中涉事行使行政处罚权的部门，应当首先适用国务院令第684号。

4、依据《暂行办法》，从事网约车经营，三个许可均为“证”而非“照”，因此对于无证网约车司机的处罚，应当按照国务院令第684条第十二条之规定。而根据该第十二条之指向，又应当适用地方性法规《湖北省道路运输条例》。

《湖北省道路运输条例》第十四条第二款规定：“出租汽车客运经营的具体管理办法由省人民政府制定”；第四十六条规定：“无照、无证从事道路运输有关经营活动的，由工商行政管理机关、运管机构及其他许可审批部门依法查处”。

由此，在湖北省范围内，对无证网约车的行政处罚，由国务院令第684号指向《湖北省道路运输条例》，《湖北省道路运输条例》又指向省政府规章《湖北省出租汽车客运管理办法》（湖北省人民政府令第266号）。

02

根据上述法律适用，对于本文两起案例，执法机关的处罚不合法。

按照前面分析的本文两起案例法律适用，国务院《无证无照查处办法》和《湖北省道路运输条例》，均未对于无证网约车规定具体的处罚措施。

依据《湖北省出租汽车客运管理办法》第四条、第六条、第十条等规定，从事出租企业客运经营的主体包括单位和个人。第三十三条第二款的规定，出租汽车客运经营者违反本办法， 未取得出租汽车客运经营权从事出租汽车客运经营或者违法转让出租汽车客运经营权的，责令改正，按每辆车处以5000元以上1万元以下罚款”。

因此在本文的两起案例中，执法部门最高只能给无证网约车司机处以1万元的罚款。但据媒体公开报道，两名司机均被处以2万元的罚款，明显超出最高限额，在适用法律依据上错误。

事实上，对于本文两起案例，按照国务院规定以及合理行政的原则，执法部门首先应疏导而非处罚。国务院《无证无照经营查处办法》第十条规定：“查处部门依法查处无证无照经营，应当坚持查处与引导相结合、处罚与教育相结合的原则，对具备办理证照的法定条件、经营者有继续经营意愿的，应当督促、引导其依法办理相应证照。

对于无证网约车进行扣押，属于行政强制，不是行政处罚。对此，国务院令、地方性法规和政府规章都有规定，依据充分。

 那么，在本文两起案例中，有没有适用《暂行办法》处罚规定的可能呢？答案是否定的，因为：第一，根据《行政处罚法》第十二条第二款的规定，只有尚未制定法律、行政法规的，国务院部委规章才能设定警告和一定数额罚款的行政处罚。但是，对于无证网约车，国务院已经制定了行政法规《无证无照经营查处办法》（包括此前的《无照经营查处取缔办法》），因此《暂行办法》作为国务院部委规章，只能在行政法规规定的行为、种类、幅度范围内作出具体规定。然而，由于《无证无照经营查处办法》对无证经营的处罚，指向了法规，《暂行办法》实际上根本无法作出具体规定。第二，如上文分析，《暂行办法》对于无证网约的具体处罚规定，违反了国务院《无证无照经营查处办法》，属无效规定。

结语

通过本文分析，可以得出如下结论：

第一、《暂行办法》关于网约车的三个行政许可，属于实施国务院决定的具体规定，具有合法性；

第二、《暂行办法》对于有证而未规范经营网约车规定的行政处罚，是在尚未制定法律、行政法规的情况下创设的处罚，在种类、幅度上符合《行政处罚法》以及国务院的相关规定，也具有合法性；

第三、《暂行办法》对于无证网约车规定的行政处罚，违反了国务院令第588号、第684号，不具有合法性，属无效规定；

第四、在湖北省，对无证网约车的行政处罚，在2017年10月1日以后，应当适用国务院《无证无照经查查处办法》以及《湖北省道路运输条例》和《湖北省出租汽车客运管理办法》等三个法规、规章；

第五、对本文的两起案例，执法机关最高只能给予1万元的罚款处罚，给予2万元罚款处罚不合法。

写下这篇文章，我的心情无疑是沉重的。毕竟，两个鲜活的生命已经逝去，而这背后又关系到两个家庭的幸福。我们也可以看出，尽管法治政府建设在我国已经大力推进多年，并取得巨大的进步，但依法行政的道路依然任重而道远。推进我国法治国家建设，需要全社会的共同努力，但对于作为执掌国家权力的各级国家机关，无疑应当做得更多。