法治政府建设结合了湖北特色

湖北日报讯 记者 艾丹 

解读专家：周叶中武汉大学法学院教授，博士生导师  

省委《关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治湖北建设的意见》对“全面推进依法行政，加快建设法治政府”作出具体部署。“收费清单”是针对什么？提高依法行政考核权重会带来哪些变化？重大行政决策合法性审查的作用是什么？就这些问题，本报记者专访了武汉大学法学院教授，博士生导师周叶中。 

“三项清单”的具体版、详细版 

记者：在人们印象中，“三张清单”多被强调—权力清单、责任清单、负面清单，法治湖北建设《意见》创造性贯彻落实中央决策部署，在“三张清单”基础上，还提出了“收费清单”制度。在您看来，这对应湖北什么样的现实？为什么要强调“收费清单”？ 

周叶中：李克强总理在出席2014年天津夏季达沃斯论坛开幕时，给中国制度建设开出三张清单—权力清单、责任清单和负面清单。其中，“权力清单”即明确政府该做什么，坚持“法无授权不可为”；“负面清单”即明确企业不该干什么，坚持“法无禁止皆可为”；“责任清单”则是明确政府如何监管市场，做到“法定职责必须为”。在“三张清单”的基础上，《意见》增设了第四张清单，即“收费清单”。目前，湖北省物价局已公布了《湖北省省级涉企行政审批前置服务收费清单》和《湖北省实行政府定价管理的涉企经营服务性收费清单》。 

就其内容而言，增加“收费清单”，无疑是湖北省贯彻落实“三项清单”的具体应用，可以说是“三项清单”的“具体版”、“详细版”。这一制度的提出当然有其考量因素，具体而言，主要有二：一是配合我省开展的行政权力清理工作和权力下放工作，对减少的3708项省级行政事项和取消、调整的140项行政审批项目，相应作出涉企收费事项调整；二是，通过公布涉企收费清单，“斩断行政机关与中介机构利益链，消除权力设租寻租空间”，从而整顿我省普遍存在的“乱收费、乱罚款、乱摊派”等现象。 

就法理而言，“收费清单制度”无疑是依法行政原则的具体体现。依法行政的基本涵义在于行政机关及其工作人员必须依法行使行政权力，其要求首先必须有明确的“法”，其次必须有明确的“权”，最后必须“公开”，即具有可了解性、可预见性和可审查性。“收费清单制度”建立了涉企收费目录清单，清单之外的收费，一律不得执行。这一目录清单，实质上明确了政府监管与市场自治之间的范围和界限，规范了省级行政权力的运作，是政府转变职能，迈向法治、公开、透明、服务型政府的重大一步。 

无形中形成一种倒逼力量 

记者：《意见》提到，要“加强依法行政考核力度，提高依法行政考核在领导干部和领导班子考核、政府绩效考核中的权重。”在湖北，现在依法行政考核是什么状况？提高权重会带来什么变化？ 

周叶中：2004年3月，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设法治政府的目标。法治政府建设是一项全局性和长期性的系统工程，其实现不仅仅靠口号和宣传，更重要的是切实可行的操作性方案，“法治政府建设指标体系”和“依法行政考核制度”无疑是其中最为重要的两个“抓手”。为此，2009年4月，省政府与国务院法制办签署了《关于共同推进湖北省法治政府建设和武汉城市圈“两型社会”建设的合作协议》，共同研究制定湖北省建设法治政府的指标体系。2009年6月，湖北省正式出台《湖北省法治政府建设指标体系》，2012年4月，又制定颁布《湖北省依法行政考核办法》。据此，依法行政年度考核采取百分制计分方式，实行政府内部考核和群众外部评议有机结合，其中，外部评议分值不低于20%。 

自《指标体系》和《依法行政考核办法》实施以来，我省选取示范区、实行试点，在推进依法行政方面取得了重大进展。例如，鄂州市作为武汉城市圈实现“两个率先”、建设“两型社会”示范区，积极制定并落实了行政决策、行政监督、执法评议考核等制度。然而，在考核验收过程中，依法行政考核工作仍存在诸多问题，例如依法行政进展不平衡、考核体系不科学、考核趋于形式化等等。为此，为实现湖北“建成支点、走在前列”的总目标，必须有相应甚至高于国家标准的法治环境与之匹配，绝不能在法治建设方面拖后腿。在这方面，《意见》在贯彻落实十八届四中全会决定的基础上，进一步提出要“加强依法行政考核力度，提高依法行政考核在领导干部和领导班子考核、政府绩效考核中的权重”。这意味着，资源利用、环境质量、安全生产、债务风险、履职情况等指标在政绩考核中具有决定性作用。由于依法行政程度直接关乎领导干部、政府绩效等重大利益，其无形中可形成一种倒逼力量，促使行政机关依法行政，进而着力解决“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、慢作为、乱作为等问题。  

防止拍脑门和一言堂决策 

记者：“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”，“重大行政决策事先由决策机关所属法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交集体讨论。”这是《意见》特别强调的，今后做决策将是什么样子，过程是怎样的？  

周叶中：行政决策法治化已成法治国家基本共识。建立重大决策合法性审查机制，就是要实现政府决策的合法律性、可预期性；既要保证政府决策符合实定法要求，又要保证政府决策符合民主程序，而不是行政长官的拍脑门决策和一言堂决策。  

就我国而言，自十八大以来，党和政府都极力推崇科学、民主、依法决策，将其作为依法行政的重要标尺，从而把行政决策从理论提升到了实际操作层面。对此，《意见》特别强调，“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。重大行政决策事先由决策机关所属法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交集体讨论。”据此而言，合法性审查是重大行政决策的法定程序，缺之不可。  

怎么审查？审查的内容是什么？一般而言，重大行政决策合法性审查，是指在重大行政决策过程中，政府法制机构或其他特定主体对决策权限是否于法有据、决策程序是否依法进行、决策内容是否符合法律规定等事项进行合法性审查、核实的一种程序性活动。其中，值得注意的是“重大”一词，也就是说并不是所有的行政决策都需合法性审查，唯“重大行政决策”而已。根据《湖北省人民政府重大行政决策程序规定》，“重大”行政决策是指涉及本省经济社会发展全局、与人民群众利益密切相关的行政决策事项，例如财政预决算的编制和调整、重大财政资金的安排、自然资源的开发利用等。  

相对而言，合法性审查对于湖北尤为重要。众所周知，湖北是“千湖之省”，湖多、桥多、收费多，而收费标准、费用用途、收费期限等项目都是对政府依法决策的一种考量；另外，湖北作为中部崛起的战略支点，其资源、市场、发展潜能等都吸引无数企业驻足，而政府的各种政策自然也是其中一项重要考核指标。正是如此，我省提出“收费清单制度”，目的就在于规范政府行政决策和执法行为，保障企业合法权益。与此同时，为加强对政府决策的程序监督，我省在这个基础上进一步提出重大行政决策合法性、风险性和廉洁性评估等“三项评估”合一机制，由相关业务处室负责评估、厅法规处审核、办公室督办落实。  

行政执法人员资格管理实施“一网打尽”  

记者：《意见》还指出，“建立全省统一的行政执法人员网上考试系统、行政执法人员执法资格查询系统。”这两个系统有什么意义？ 

周叶中：完善和规范行政执法人员资格管理，是深化行政执法体制改革，全面推进依法行政的重要举措。对此，《意见》提出，要“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，开展行政执法人员资格清理，未取得法律、法规和规章规定的有效执法证件的，不得从事执法活动”、“建立全省统一的行政执法人员网上考试系统、行政执法人员执法资格查询系统”。“两项系统”的建立有赖统一、开放的网络平台，而我省城乡网格化建设无疑走在全国前列。据悉，我省正在探索全面实现联网、互通信息管理系统的建设，实施“一网打尽”，即“一网告知、一网受理、一网查询、一网监督、一网考核”。这一网格化建设目前正处于试点阶段，例如，鄂州市作为职权下放试点城市，以“统一执法、统一审批”改革为契机，各部门已逐步实现专网互通、专网共享，之后，将逐步建成鄂州市统一行政执法和行政审批网格。就试点效果而言，信息化管理不仅可实现对行政执法人员的监督，进一步规范行政执法行为，亦可杜绝伪造、假冒执法资格的人员进行执法，防止上当受骗，从而更好地维护和保障公民的合法权益。然而，试点结果亦普遍显示，人员编制和人员素质问题是推行改革的主要阻力。对此，我省提出，在“严格控制机构编制，确保财政供养人员只减不增”的基础上，理顺人员、机构编制问题；与此同时，省政府法制办正积极开展相关人员培训工作，在此之后，将会进行行政执法人员信息录入与校对、系统调试与连通等试点工作。