《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》(下称草案)二次审议稿将现行民诉法第194条改为第216条:“人民法院收到债务人提出的书面异议后，经审查，异议成立的，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效。支付令失效的，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外。”笔者认为，为了提高督促程序在司法实践中的应用，有必要对该程序做进一步的修改完善。

　　督促程序相对于普通程序而言，程序简便、时限较短、费用较低，在司法实践中本应受到更多的青睐，但是，实践中督促程序的适用率很低。近三年来，笔者所在地的基层法院几乎没有适用督促程序办理过案件，出现此种现象的原因是多方面的。

　　首先，我国民事诉讼法对督促程序的适用限定较严格。现行民诉法第191条规定:债权人请求债务人给付金钱、有价证券，符合下列条件的，可以向有管辖权的基层法院申请支付令:(一)债权人与债务人没有其他债务纠纷的;(二)支付令能够送达债务人的。而最高法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见(下称《意见》)第215条将申请支付令的条件限定为债权人没有对待给付义务的。实践中，债权债务关系是很复杂的，如此清楚明白的债权债务关系毕竟是少数。

　　其次，债权人和债务人诉讼地位不平等。《意见》第221条的规定，债务人在法定期间提出书面异议的，法院无需审查异议是否有理由，应当直接裁定终结督促程序。而债权人申请支付令往往付出了较大心血，显然，债权人和债务人在诉讼中的地位是不对等的。债权人要追讨债权，只能选择普通程序另行起诉，债权人权衡利弊之后，相对于申请支付令来说，选择普通的诉讼程序直接起诉，反而更直接。

　　第三，受“经济利益”驱动，部分法院出现“执法偏差”。《意见》第132条规定:依照民事诉讼法第189条的规定向法院申请支付令的，每件交纳申请费100元……。按照《人民法院诉讼收费办法》(下称《收费办法》)的规定，财产纠纷案件是根据诉讼标的额的大小，按一定比例收取诉讼费的。这样当诉讼标的额较大时，适用普通程序和适用督促程序，诉讼费的差额是巨大的。因此，有些追求“经济效益”的基层法院不主张债权债务关系明确的债权人申请支付令，债权人在法院的“暗示”下，大都会放弃申请支付令而直接起诉。

　　第四，督促程序申请费的不合理承担，也使债权人对适用督促程序心有顾虑。《意见》第132条规定:……督促程序因债务人的异议而终结的，申请费由申请人负担;债务人未提出异议的，申请费由债务人承担。《收费办法》第29条规定:诉讼费用由败诉方承担，胜诉方自愿承担的除外。申请费的承担与《收费办法》的规定相左，债务人提出异议后，债权人未实现债权，反而搭上申请费，因此稍加计算“经济成本”之后，“聪明”的债权人一般不会选择督促程序。

　　鉴于此，有必要完善督促程序的相关规定，使其在司法实践中发挥应有的作用。将督促程序和普通程序相衔接不失为一种合理的选择。但是草案规定对于债务人提出的异议经法院审查，异议成立的才能裁定终结督促程序，如此修正存在两种可能:一是经审查异议不成立，支付令有效。这样违背了督促程序的立法本意。二是经审查异议不成立，支付令失效。此种情况下草案规定“经审查，异议成立的，应当裁定终结督促程序，支付令失效”成为多余。

　　综上所述，笔者认为，第216条可作如下表述:“人民法院收到债务人提出的书面异议之后，无需审查异议是否有理由，应当裁定终结督促程序，支付令失效。支付令失效的，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外。”同时，对于申请费的承担应合理化，如果债务人提出异议，债权人行使起诉权，转为普通诉讼程序的，申请费应转为案件受理费，根据判决情况再合理确定诉讼费的承担。如果债务人提出异议，债权人放弃诉权，申请费由申请人承担。