用人单位拖欠职工养老保险费用，违反的是社会保险机构与投保人（用人单位与劳动者）不平等主体之间的社会保险法律关系，而非用人单位与劳动者平等主体之间的劳动法律关系。社会保险法律关系是基于法定而产生的公法关系，而非基于当事人之间的约定而产生的私法关系。因用人单位拖欠职工养老保险费用而引发的争议属于行政争议，而非劳动争议。被拖欠养老保险费用的职工，不能以用人单位为被告提请劳动争议仲裁后直接按劳动争议提起民事诉讼，而应该向社会保险机构提起申请，由社会保险机构行使行政追缴权强制追缴。社会保险机构怠于行使职权或者不正当行使职权的，被拖欠养老保险费用的职工可以其行政不作为行为或不正当作为行为提起行政诉讼。被拖欠养老保险费用的职工，直接以用人单位为被告经劳动争议仲裁后按劳动争议直接提起民事诉讼的，人民法院不应以民事案件受理。

【案例索引】

　　一审：（２００８）贾民一初字第１３９号

　　二审：（２００８）徐民一终字第１１４５号

【案情】

　　原告：江苏宏安集团有限公司瓦庄煤矿（以下简称“瓦庄煤矿”）

　　被告：王军

　　１９９４年９月，王军进入瓦庄煤矿工作，双方建立劳动关系。２００４年１月，王军因故离岗再没有到瓦庄煤矿上班工作。２００６年１月份，瓦庄煤矿对王军作出除名决定，但该除名决定一直没有送达王军。２００７年９月１９日，王军从其养老保险本中发现瓦庄煤矿为其缴纳养老保险截止日期为２００３年１２月。２００７年１０月２９日，王军向徐州市贾汪区劳动争议仲裁委员会提请仲裁，以“瓦庄煤矿没有将其养老保险补缴至劳动合同解除之日”为由，请求：１、瓦庄煤矿为其补缴养老保险至裁决之日；２、补偿延迟履行给其造成的损失；３、由瓦庄煤矿承担仲裁费用。２００７年１２月１１日，徐州市贾汪区劳动争议仲裁委员会作出贾劳仲案字〖２００７〗第６７号仲裁裁决书，依照《江苏省劳动合同条例》第三十六条第二款、《江苏省社会保险征缴条例》第十一条第一款之规定，裁决：瓦庄煤矿应在本裁决书生效后１０日内为王军补缴２００３年１２月至２００６年８月间的养老保险金，并承担王军因补缴养老保险金所造成的损失３１６２元。仲裁费２００元，由瓦庄煤矿承担。”瓦庄煤矿不服贾劳仲案字〖２００７〗第６７号仲裁裁决，由２００８年１月４日向徐州市贾汪区人民法院提起诉讼。

【审判】

　　徐州市贾汪区人民法院审理认为：本案是因为企业欠缴职工社会养老保险费用而引发的争议，而根据中华人民共和国国务院令第２５９号《社会保险费征缴暂行条例》第三条、第四条、第五条、第六条、第十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、中华人民共和国劳动和社会保障部〖１９９９〗第２号令《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》第十八条、中华人民共和国劳动和社会保障部〖２００１〗第１３号令《社会保险行政争议处理办法》第三十一条规定，纳入社会保险费用征缴范围内的用人单位与劳动者为缴费单位和缴费个人，缴费单位与缴费个人应当按时足额缴纳社会保险费用，并且，社会保险费用实行三项社会保险费（基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费）集中、统一征收。缴费单位与缴费个人没有按时足额缴纳社会保险费用的，由社会保险费征缴机构强制征缴，并可给予未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的缴费单位加收滞纳金、进行行政罚款等行政处罚措施。因此，因企业欠缴职工基本养老保险费而引发的争议，属于因社会保险法律关系而引发的争议，违反的是社会保险法律关系方面的权利义务，而社会保险法律关系属于公法性关系而非私法性关系，用人单位不依法缴纳社会保险费用，违反的是公法义务而非私法义务，由此引发的争议应属于行政争议而非劳动争议，应该由劳动保险行政部门（社会保险经办机构）或者税务机关行使行政职权强制追缴，而不应纳入人民法院民事诉讼的受案范围。并且苏高法审委〖２００４〗４号《关于审理劳动争议案件若干问题的意见》第三条也明确规定“涉及城镇企业缴纳基本养老费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费的争议，如用人单位已经整体参加社会统筹保险的，无论劳动者起诉用人单位还是社会保险机构，人民法院均不应作为劳动争议案件受理。”本案因瓦庄煤矿拖欠王军基本养老保险费，说明瓦庄煤矿已经是纳入社会保险统筹范围内的用人单位，符合《社会保险费征缴暂行条例》第三条规定范围内的缴费单位，其欠缴职工养老保险费，应当由王军向其原养老保险经办机构或者是负责征缴养老保险费的税务机关申请追缴，征缴机关不履行征缴职责，王军可以对征缴机关的行政不作为行为提起行政诉讼，由法院判令其履行强制征缴职责。因此，本案因企业欠缴职工基本养老保险费用而发生的争议不属于劳动争议，也不是平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院民事诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第（四）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第１３９条第１款之规定，裁定驳回瓦庄煤矿的起诉。被告王军不服一审裁定，法定期限内向徐州市中级人民法院提起上诉。２００８年４月２５日，中院驳回上诉，维持原裁定。

【评析】

　　因用人单位不给职工办理社会保险，或者虽然办理了社会保险却欠缴社会保险费用而引发的争议，当事人如何进行救济，人民法院应采取怎样的立案方式予以审理维护等问题，一直是司法实践中存在争议且没有定论的问题。目前理论界和司法实践中存在两种截然相反的观点和做法：

　　一种观点赞成民事救济。由劳动者针对用人单位按劳动争议经过劳动仲裁后直接提起民事诉讼。理由是：社会劳动保险关系发生的基础是劳动关系，社会保险关系附属于劳动关系。《中华人民共和国劳动法》第三条与第九章规定，劳动者有享受社会保险和福利的权利。《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第二条第二项明确规定，“因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定而发生的争议”属于《劳动争议处理条例》的受案范围，因此，社会保险争议属于劳动争议。如果用人单位没有为劳动者办理保险，或者是虽然办理了保险，但没有按国家有关规定执行，劳动者可以按劳动争议要求用人单位承担违约责任，申请劳动仲裁和提起劳动争议民事诉讼，由仲裁机构和人民法院责令用人单位为其补办劳动保险关系、补缴劳动保险费用。

　　另一种观点赞成行政救济。由劳动者向社会保险费征缴机构申请强制征缴，征缴机构不予征缴或者是违法征缴，劳动者可以申请行政复议或者是提起行政诉讼。理由是：根据《社会保险费征缴暂行条例》的规定，社会保险费用（基本养老保险费、基本医疗保险费、基本失业保险费）实行三费统一征收，社会保险费经办机构负有法定的行政强制征缴职权，而行政职权不能放弃，否则构成失职。因此，用人单位拖欠职工社会保险费用，征缴机构应当行使行政追缴权强制追缴。由此引发的争议属于行政争议而非劳动争议。而行政争议，当事人当然应当通过行政救济途径予以解决。

　　笔者赞成第二种观点，认为因用人单位不给职工办理社会保险，或者虽然办理了社会保险却欠缴社会保险费用而引发的争议，应该由社会保险经办机构或者税务机关行使行政职权责令办理，并强制追缴社会保险费用，而不应该由职工对用人单位按劳动争议直接提起民事诉讼。理由如下：

　　社会保险法律关系不同于劳动法律关系，社会保险争议也不同于劳动争议。社会保险法律关系是指，社保机构与用人单位和劳动者之间基于法定，因缴纳社会保险费用、发放社会保险金而形成的不平等主体之间的社会保险法律关系。根据《社会保险费征缴条例》的规定，社保关系中，保险人是社保机构，投保人是用人单位和职工，受益人不仅是职工，而且包括单位。因为发生社保事故，如果单位没有办理社会保险，其就应当承担事故赔偿责任；如果办理了社会保险，则应由社保机构支付社会保险待遇费用，从而免除或者减轻了单位的赔付责任。在社保法律关系中，基于法定，用人单位应当为职工建立社会保险，并且用人单位和职工应当按时足额缴纳保险费用，否则，由劳动保障行政部门或者是社保机构责令用人单位为职工建立社会保险，并由社保机构或者税务机关强制征缴社保费用。社保法律关系发生争议，一般是通过行政途径（行政征缴和行政诉讼）救济。劳动法律关系，是指用人单位与劳动者之间基于约定，因签订、履行、变更、终止或解除劳动合同关系而形成的平等主体之间的法律关系，劳动关系发生争议一般是经过协商、仲裁、提起民事诉讼解决。社保法律关系与劳动法律关系的区别在于：一是社保法律关系基于法定而产生，劳动法律关系基于约定而产生；二是社保法律关系主体法律地位不平等，一方是具有国家行政职权的管理机关（社保机构），另一方则是处于被管理者地位的用人单位与劳动者，二者之间是行政法律关系。而劳动法律关系主体地位是平等的，一方是用人单位，另一方是劳动者，二者之间是民事法律关系；三是社保法律关系产生争议应由社保机构行使行政职权予以修复，而劳动法律关系产生争议则应由用人单位与劳动者协商修复。因此，社保法律关系不是劳动法律关系，社会保险争议也不是劳动争议。社会保险法律关系表面上看似劳动关系的附属关系，但其实社会保险法律关系是一种基于国家保障机制而产生的独立的法律关系，是一种公法关系，而非私法关系：

　　一是，社会保险经办机构或者税务机关行使行政职权责令用人单位为劳动者办理社会保险，并行使追缴权对缴费单位欠缴的社会保险费进行强制追缴是其法定的行政职责。根据《社