江苏省劳动厅社会保险事业处 席辉

江苏省企业职工工伤保险制度改革，从1992开始，到目前已初具规模。目前全省已有60个市县开展工伤保险制度改革，参保企业达40072户，职工达430.84万人。实行工伤保险制度改革，为企业深化改革创造了宽松的环境，为减轻“年老型”国有企业的历史性包袱挑了重担，特别为企业破产法的实施，为特困企业解困帮困，为国有企业实施“抓大放小”，改组改制以及资产重组等改革举措做出了贡献。但一些问题和困难也日益显露出来：

一是破产企业多。随着我省企业改革进一步深化，全省破产企业的数量迅速增加。从全省调查情况显示，全省独立核算工业企业亏损达26.3%，预算内地方国有企业亏损达52%。还有相当一部分是长期处于停产和半停产状态。对这些困难企业，不仅不能收取工伤保险基金，而且要对伤残职工和供养直系亲属承担保障责任，这对社会保险机构来说，负担沉重。

二是工伤保险费收缴困难。自1992年我省在部分地区试行工伤保险制度以来，虽然缴费比例大部分地区控制在工资总额的0.5%~1%之间，但收缴率仍呈逐年下降的趋势。19年全省收缴率仅达80%。到目前为止全省累计欠缴工伤保险费达6270万元。长此下去，势必出现入不敷出，用光积累的局势。特别是出现特大意外事故，形势将更为严峻。

三是社会保险覆盖面窄。江苏乡镇企业占半壁江山。目前仅有常熟市乡镇企业2058户，职工85376人纳入工伤保险范围，其余市县乡镇企业和职工都游离于工伤保险之外，这不仅影响企业改革深化，影响劳动力资源的配置和人员的合理流动，而且将直接影响伤残职工的基本生活，给社会的稳定带来隐患。

四是实行社会化管理难。多年来，我省在对职工实行社会化管理上进行了大量有益的探索和尝试，对伤残职工、工亡人员供养直系亲属待遇由保险机构进行直接发放。坚持对1~4级伤残人员跟踪了解和服务，及时解决他们生活中遇到的困难。但是由于受到诸多条件的限制，社会化管理远远适应不了广大伤残职工的要求，也很难把完全丧失劳动能力的伤残人员的管理服务工作从企业中剥离出来，这既影响了企业的改革进程，也制约了工伤社会保险制度改革的深入发展。

五是管理分散不统一。现行的工伤社会保险管理体制，表现为条块分割。企业、机关、事业单位的工伤保险，分别由劳动保障和人事部门管理；邮电、铁路、水电、冶金、金融、电力等11个行业养老保险虽然移交地方管理，但工伤保险未明确，目前仍实行行业统筹，从而形成了“多马拉一车”的割据的局势，分散管理导致政出多门、政策不一，待遇标准、支付项目不一，造成伤残职工在享受待遇上互相攀比，影响了社会的安定团结，也在很大程度上影响了全方位的工伤保险制度改革的进程。

六是工伤职工抢救医疗费控制难。工伤保险医疗制度的改革，在某种程度上是利益机制的调整。作为主要“当事人”之一的医院，必然在这种利益调整中被涉及，因为工伤职工看病属于被动医疗消费，抢救治疗用什么药，需要做什么项目检查，企业和伤残职工都处于服从的地位，决定权在医院，医疗费用的不可预测，给有限的工伤保险基金造成极大的压力。另外，各地改革中对完全丧失劳动能力退出生产、工作岗位的人员因病所需的医疗费原则上采取包下来的方法，造成开大处方，人情方，滥检查，一人治病开药而全家用药的现象比较普遍，这在很大程度上造成了工伤保险基金的流失。

七是享受工伤社会保险人群不合理。保障伤残职工的基本生活，是实行社会保险的根本目的。据统计，自1992年到19年末，我省大部分地区工伤保险基金都有一定的结余，究其原因主要是各地办法实施前工伤人员待遇未纳入工伤保险基金支付，而由原渠道解决。这部分人员的医疗、生活保障等问题，长期以来一直困扰着企业，这些问题不解决，对企业转换机制走向市场造成了无形的制约。各地保险机构多年来进行了大量的调查研究，但由于鉴定标准的前后差异较大，国家目前也无相应的解决办法，因此，如保妥善地解决伤残人员的社会保险问题，有关部门应引起足够的重视。

八是认定工伤范围难。对工伤的认定，尤其是认定工伤情形的四、八、九款内容，涉及认定致残工伤发生纠纷较多。一是因为企业部分人员，特别是销售人员联系网点较多，无固定路线可言；二是搞承包的单位，职工外出公私难分；三是工作时间发生疾病无具体病种对照，以上情况给工伤认定带来极大的随意性。

针对目前工伤社会保险制度改革中出现的困难和问题，我们认为应该采取以下对策：

1、扩大工伤社会覆盖面。当前在覆盖面扩大到所有国有、集体、外资、股份制，联营企业的同时，花大力气抓好乡镇企业及职工的工伤保险工作。这项工作从用工制度看，它有利于打破所有制界限，有利于培育和发展劳动力市场，有利于建立完整的社会保障体系。应把扩大工伤覆盖面工作转化为量化指标，列入当地政府的考核内容，并在实际工作中找准突破口、分步实施、分类指导、整体推进。

据统计，我省目前乡镇企业有2.4万多户，从业人员为270多万人。乡镇企业及其职工是否纳入工伤保险范围，对全省社会保障体系的建立，对经济的发展都会起到举足轻重的作用。

2、加强基金的征缴力度。社会保险要“保险”，首要前提是必须保证基金征缴及时足额到位，否则，社会保险就会成为无源之水。对因生产经营困难，资金运转困难的企业，可实行缓缴担保责任制度，对于无故欠缴、拒缴、多头开户转移资金的企业，要强行扣缴，并借助新闻媒介、法律手段以及群众监督等措施来督促企业按时缴纳。

3、强化医疗费用支出的制约机制，控制医疗费的不合理增长。工伤保险的医疗管理，在某种程度上讲是利益机制的调整。作为主要当事人的医院，必须在这种利益调整中被涉及。因为工伤职工治病或在医院抢救期间属于被动医疗消费，其用药，检查的决定权在医院。因此，控制医疗费用的支付，首先必须建立对医院的制约机制，与医院建立起既和谐融洽，又切实可行的制约机制关系，以促使医院提高医疗质量，为工伤职工提供优先服务、降低医疗费用。同时本着“安全、有效、价廉”的原则，制定工伤保险用药返销管理制度。另外应加强对工伤职工、家属的宣传教育，建立工伤患者个人的医疗费用制约机制。企业发生工伤事故后，工伤职工或家属应及时督促专诊医生开复工处方和诊断证明，伤病分开，特殊检查、用药及转院等，应严格按合同规定逐级审批，并报社会保险机构同意签字后方可执行。

4、大力发展康复事业，建立医疗康复中心。工伤康复是综合使用药物、器具进行康复治疗，以及采用教育、安慰、鼓励等手段使工伤人员恢复正常工作、生活能力和健康心理的一项重要工作。从国外工伤保险发展趋势看，康复工作已被越来越多的国家和地区所重视。我国目前在开展工伤保险时也应把康复事业列为工伤保险的一项重要工作，以帮助伤残职工恢复体力和智力乃至重新就业，各地应从工伤保险经费中提取一定比例费用用于康复事业发展，并建立自己的康复中心。

5、建立集中统一的管理体制。深化社会保险制度改革，必须建立统一的决策和领导机构，统一领导和管理社会保险事业，防止多头领导，政出多门。目前出现的条块分割现象必须采取有效措施加以解决。首先应统一决策、统一经办机构，机关、事业、企业及行业均应由当地社会保障部门实行统一政策，统一待遇标准，其次实行属地原则，工伤保险基金统一由社会保险机构收缴，支付和管理，确保基金专款专用。