内容摘要 政治权利是一个内涵很不确定的概念。宪法不适宜对公民的政治权利一一列举。宪法文本中的公民政治权利应当仅限于公民的选举权和被选举权。认识这一问题需要注意区分“宪法文本中的公民政治权利”、“公民的政治权利”以及“公民与政治有关的权利”三个不同的范畴。刑法将公民的言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，作为附加剥夺政治权利的内容，不符合宪法第35条的规定，应予修改。此外，刑法有关剥夺政治权利的范围应作适当扩大。

　　一、宪法文本中公民“政治权利”的规定

　　“政治权利”这一用语在国外宪法中罕有出现，但在中国的历次宪法中均有规定。它的第一次出现是在1949年9月的中国人民政治协商会议通过的带有临时宪法性质的《共同纲领》中。《共同纲领》第7条规定：“对于一般的反动分子、封建地主、官僚资本家，在解除其武装、削减其特殊势力后，仍须依法在必要时期内剥夺他们的政治权利”。后来的几部宪法中又分别出现了政治权利的规定。1954年宪法第19条规定：“国家依照法律在一定时期内剥夺封建地主和官僚资本家的政治权利。”1975年宪法第14条规定：“国家依照法律在一定时期内剥夺地主、富农、反动资本家和其他坏分子的政治权利”。1978年宪法第18条规定：“国家依照法律剥夺没有改造好的地主、富农、反动资本家的政治权利”。但值得注意的是，这几部宪法中，“政治权利”一词一般是出现在宪法的“总纲”而非“公民的基本权利和义务”一章中，所以容易被忽视。

　　《共同纲领》和建国后前三部宪法中有关政治权利的规定，有几个共同特点：（1）反映了特定历史时期阶级斗争的特点，是阶级矛盾和阶级斗争比较激烈的写照。当然1975年宪法和1978年宪法中有关阶级矛盾和阶级斗争的想象是在不正常的历史情况下出现的。（2）宪法不从正面列举公民的政治权利，而是从反面强调对某一类敌对力量政治权利的剥夺，表明公民享有政治权利。（3）剥夺政治权利的对象随着情况的发展变化而不断变化。建国前，剥夺政治权利的阶级对象是“反动分子、封建地主、官僚资本家”；建国之初剥夺政治权利的阶级对象是“封建地主和官僚资本家”：“文革”期间剥夺政治权利的阶级对象是“地主、富农、反动资本家和其他坏分子”：“文革”刚刚结束，“左”的余毒尚未肃清时，剥夺政治权利的阶级对象是“地主、富农、反动资本家”。（4）对政治权利的剥夺被放在总纲中规定，充分表明了宪法对敌对阶级对人民民主专政政权和国家安全构成威胁这一问题的高度重视，而75年宪法和78年宪法甚至对这一问题的严重性有错误的高估。（5）对敌对阶级政治权利的剥夺，政治的意义大于法律的意义，主要表现为阶级力量对比关系中的一种高调政治宣称。也正是基于此，《共同纲领》和几部宪法在强调要剥夺敌对阶级政治权利的同时，也强调要“给他们以生活出路”，“并强迫他们在劳动中改造自己”，“成为新人”或者“成为自食其力的公民”，表现了无产阶级专政力量在政治上对敌对阶级的宽大政策和感召力。

　　但是，1982年宪法对“政治权利”的规定出现了重要变化，即没有从正面强调要剥夺某一类敌对阶级的政治权利，而是在强调公民享有平等的选举权和被选举权的同时，以但书的形式对被剥夺政治权利的公民的选举权和被选举权作出例外规定，即公民平等地享有选举权和被选举权，“但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”与此相应，“政治权利”一词不是出现在“总纲”中，而是出现在“公民的基本权利和义务”一章中。“政治权利”用语在现行宪法中的这一变化，主要的历史背景是，制宪者深刻总结历史的经验教训，认识到在我国大规模的急风暴雨的阶级斗争已经结束，剥削阶级已经消灭，所以没有必要再在宪法中醒目地规定剥夺有关敌对阶级的政治权利；而在推行社会主义民主法制建设的历史背景下，以宪法保障公民的各项基本权利已经显得十分重要，但是由于选举权和被选举权是公民参与国家管理的十分重要的途径，因而那些被剥夺政治权利的人不能享有这一权利。

　　二、宪法文本中公民“政治权利”的范畴

　　1、广泛意义上的理解

　　宪法没有从正面明确公民的政治权利究竟有哪些，直接导致了理论中对宪法公民政治权利范围的不同认识。有的观点认为，宪法中公民的政治权利包括两类：一是选举权和被选举权；二是言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。有的观点认为包括三类：一是选举权和被选举权；二是言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由；三是监督权，即公民对国家机关及其工作人员批评、控告、申诉或者检举的权利。还有的观点认为，除上述三类政治权利之外，现行宪法有关政治权利的内容还包括宪法第2条第三款有关公民通过各种途径和形式参加管理国家事务、经济文化事业和社会事务的权利，第16条有关国有企业职工通过职工代表大会等形式实行民主管理的权利，第17条第二款有关集体经济组织实行民主管理的权利，以及第111条有关农村村民和城市居民实行自治的权利，有的观点甚至认为宗教信仰自由也是公民的政治权利。上述对宪法有关公民政治权利范围的界定，是依据宪法的有关规定精神抽象总结得出的结论。这是从比较广泛的意义上认识政治权利的。

　　2、宪法为什么不列举公民的政治权利

　　《共同纲领》和建国后四部宪法的一个共同特点是，将公民政治权利的剥夺规定为“依法”、“依照法律”或者“依照法律规定”。这就使得哪些政治权利可以被剥夺，成为由法律规定的事项。公民政治权利的剥夺由法律规定客观上导致的结果是，公民的政治权利范围很大程度上实际是由法律作出界定的。因为宪法不明确规定公民的政治权利有哪些，但法律可以规定哪些政治权利可以被剥夺，而凡是被法律规定予以剥夺的政治权利，显然就是公民具体的政治权利。这种政治权利既可能被认为是属于宪法有关公民政治权利的范畴，也可能被认为是属于法律有关公民政治权利的范畴。

　　但宪法不明确列举公民的政治权利而由法律以剥夺权利的形式列举政治权利，直接带来四个问题：一是，在认识中导致不同的观点对宪法有关公民政治权利范围的不同认识。上述对宪法中公民政治权利的各种不同理解就是典型。二是，可能会带来一个重大疑问，即政治权利是公民十分重要的甚至可以凌驾于其他一切权利之上的基本权利，完全应当也只能由宪法予以明确规定，岂可由法律随意以剥夺的方式从反面揭示政治权利的范畴呢？三是，法律可以规定剥夺政治权利，是否意味着是宪法对法律有关政治权利范畴立法的重大授权？四是，法律以剥夺政治权利的形式列举政治权利，仍然不是从正面列举政治权利，仍然不能从正面明确回答公民的政治权利究竟有哪些，而这实质上与宪法不明确列举政治权利一样，导致的结果是，公民的政治权利究竟有哪些，在宪法和法律中都找不到答案。在解决上述问题前，首先需要回答的前提性问题恐怕是，宪法为什么一反明确列举其他公民基本权利的做法而对公民的政治权利“欲言又止”，避而不举？这是立宪者的疏忽，还是有更深一层的考虑呢？本文以为，主要的背景是宪法不适宜也难以一一列举公民的政治权利。因为：

　　第一，“政治权利”本身并非一个纯粹的宪法和法律用语，它既可以在宪法和法律的意义上使用（比如，公民的选举权和被选举权就是宪法和法律意义上的政治权利），也可以在政治的意义上使用（比如，公民可以加入中国共产党，成为领导党和执政党的一分子而介入党和国家的政治生活，也可以加入民主党派，在中国共产党主导下的政党政治中发挥政治协商、民主监督的作用）。即使从宪法和法律的意义上看，政治权利的内容也具有很大的不确定性。这种不确定性一方面是由于涉及对“政治”这一概念的理解。对政治概念作不同的理解，政治权利就可能被赋予不同的内容。[1]另一方面是由于政治权利的内涵本身也是不断变化的。比如，79年刑法制定时期，实行计划经济，企业都是国家的企业，因而担任企业领导人的权利被一律视为政治权利，因此刑法在规定剥夺政治权利时，就将担任企业领导人的权利纳入可以予以剥夺的范围。但1997年刑法修改后，已经实行市场经济，私营企业等非公有制经济形式大量存在，在这种情况下，就不能说担任企业领导人的权利是政治权利，而只能说担任国有企业领导人的权利是政治权利，因此，刑法所剥夺的政治权利就相应地限于担任国有企业领导人的权利。[2]政治权利的上述特点，使得宪法难以对它究竟包括哪些内容一一予以明示。

　　第二，政治权利实际也不完全是公民的宪法基本权利。一方面，如前所述，“政治”概念的多义性，决定了政治权利含义的多样性，其中的有些内容，并非必须上升为宪法中公民的基本权利。另一方面，就权利的构成而言，公民权利既包括宪法赋予的基本权利，也包括宪法之外的其他权利。宪法规定的公民基本权利，是公民权利中那些最重要、最基础性的权利。政治权利同样既包括必须由宪法规定的基本政治权利，也包括那些并非必须由宪法规定的非基本政治权利。这两种情况都使得，宪法难以对公民的所有政治权利一一列举，它所能做到的是，不管对“政治”概念作怎样的理解