论文摘要

立案是刑事诉讼的启动程序,是开始进行刑事侦查的必经程序。作为刑事诉讼的一个独立程序，立案具有相当重要的作用。它既不同于侦查程序，必须全面地收集犯罪嫌疑人有罪或无罪的证据；亦不同于司法审判程序，判定是否有罪或无罪。它是进入侦查或审判程序之前的一个判断程序，而这个判断程序又直接决定了对某人或某单位是否开展侦查或审判活动，因此它成为了刑事诉讼活动的重要步骤。
在每个案件开展侦查之前，都必须经过立案程序加以判断。目前，刑事案件的数量逐年呈上升趋势，且新类型、高智商的案件不断出现，这就给立案工作带来了较大难度。笔者依据有关法律规定，结合我国司法实践对公安机关刑事立案秩序中的难点及不予立案案件存在的问题进行了论述，就规范公安机关刑事立案秩序提出了相关建议。

关键词:规范 公安机关 刑事立案程序

公安刑事立案程序是指，公安机关对获得的有关材料进行审查，判断是否有犯罪事实和需要追究刑事责任，从而决定是否进行侦查程序的刑事诉讼活动，立案程序的全部工作到最后就形成立案或不予立案的决定。立案决定的作出，标志着刑事案件的正式成立，是进入刑事诉讼程序的依据；不予立案决定的作出，就意味着停止刑事诉讼程序或视情进入其他的程序。立案程序将最终决定是否对当事人或单位开展刑事诉讼活动，基于此，它对于刑事法律关系各主体来说，可谓是关系重大。
公安机关作为刑事侦查的主要部门，承担了大量的刑事案件侦查工作。本文针对目前公安工作的实践情况，按照严格执法的要求，从公安立案工作的难点问题、薄弱环节以及如何应对等方面对公安立案工作提出一些个人的看法和建议。
一、当前公安机关立案程序中的难点
社会的进步和法制意识的增强，是公安机关立案工作的极大推动力。“严格执法、规范执法”已经成为立案工作的指导思想。但是我们必须清醒地看到，在当前公安机关立案工作中仍存在许多难点问题。
（一）立案来源的复杂性
《刑事诉讼法》作为公安机关刑事立案程序的法定依据，规定了启动立案程序的几种情况，分别为：自侦发现、报案、举报、控告和自首【1】。在实践中，对于自侦发现和自首的材料，公安机关因掌握主动权，较容易判断是否应当立案；但对于报案、举报、控告这三类材料就往往较难判断。原因有三：
1、随着我国法制建设的加强，公民、法人或者其他组织对于违法犯罪的报案、举报逐渐增多，这是社会进步的一种表现。但是必须看到，在增多的报案、举报中有相当一部分材料反映的内容并非是违法犯罪，大多数牵涉经济纠纷等民事行为，另一小部分则带有人为因素，这样无形中就分散了公安机关的办案精力。
2、报案人、举报人往往带有顾虑，害怕遭受打击报复，许多报案、举报材料都是匿名的，无法联系【2】。虽然一部分材料反映的内容从表面分析可能有犯罪事实，但因无法进一步深入调查，而难以判断是否可以立案。
3、被侵害人因遭受人身、财产的损害，在报案、控告时往往带有强烈的个人情感，极易将事实部分夸大或有意朝犯罪行为方向控诉，这样就误导了公安机关的立案判断。
（二）立案调查的艰巨性
《刑事诉讼法》规定，“公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖的范围，迅速进行审查……”【3】。立案前的审查工作，实际上包括材料审查和调查材料两部分，是立案程序中关键性步骤，亦是能否及时甄别、判断，决定立案的必经程序【2】。立案审查，即是根据掌握的材料来确认有无犯罪事实和是否需要追究刑事责任的过程。如果掌握的材料已经具备了立案条件，那么就可以作出立案决定；如果材料模糊、难以判断，那么可以进行调查活动，收集相关材料。立案前的调查活动并非立案后的侦查程序，两者在法律依据、采取方法及所要达到目的上有所不同。调查活动是非强制性的掌握、了解活动（除紧急情况下采取的先行拘留措施），通常是被调查人或单位自愿配合，提供相关情况；而刑事侦查是依据《刑诉法》规定，在立案后，为证实犯罪嫌疑人有或无犯罪行为而进行的强制性调取证据活动，是一种专门的调查活动。所以，公安机关在立案前进行的调查活动，是不允许使用侦查方法的。但是，目前刑事案件数量呈上升趋势，许多案件，尤其是经济案件，表像复杂、手段隐蔽性强，与民事纠纷行为有着千丝万缕的联系，不易甄别，给立案调查工作带来了较大的困难。在实践操作中，一方面，一些办案部门对立案调查规定了具体的期限，一旦遇到复杂案件，便会造成审查时间的紧迫；另一方面，调查过程中许多技侦手段不能使用，就使得收集相关材料进行确认变得困难重重，由此成为了公安刑事立案程序中的一个突出的难点问题。
（三）立案决定的差异性
《刑事诉讼法》第八十六条规定：“……认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案……”【2】根据这一规定，立案应当同时具备两个条件：一、公安机关认为有犯罪事实，二、公安机关认为需要追究刑事责任。这两个条件较为抽象、概括，在具体操作中，对何种事实才能认为是犯罪事实，何种事实才认为具有显著轻微情节，很难把握。在司法实践中，为了使立案条件具体化，制定了相应的立案标准。立案标准的制定在一定程度上弥补了立案条件的不足，但是有了立案标准并不等于就有了明确、统一的立案尺度，必须看到，在实践中对一些案件可用具体的量化标准来作立案判断，例如：故意伤害、盗窃、诈骗等案件，而另一些案件则无具体的量化标准或者《刑法》分则对犯罪构成的表述抽象、概括，而其中涉及经济的案件尤为复杂【3】。民事纠纷与刑事犯罪之间有着较相似的迷离表像，且主体、法律关系往往相互纠缠、交叉，很难甄别和判断，例如：诈骗类经济犯罪，经常是纠纷中有犯罪行为，犯罪行为借纠纷而实施。这样使得本来就无法作到统一、明确的立案标准更难把握，各办案部门在实践中经常会对同一事实存在不同的认识和理解，由此而作出的立案决定或不予立案决定，差异显而易见。
二、不予立案案件中存在问题
笔者在实践工作中接触了一些不予立案的案件，主要为刑事类案件。结合实践工作的体会，发现这些案件在经历立案程序至最后作出不予立案决定的过程中，都或多或少存在着一些共性问题，主要有以下几方面：
1、粗线条地收集材料和进行审查。在实践操作中，由于对立案审查规定了具体期限，因此对一些复杂、牵涉面较广的案件，特别是涉及行为地、人员分散、涉及面广的案件，侦查人员便无暇深入、细致地调查、分析，作出的不予立案决定往往材料不到位。
2、在确认是否有犯罪事实和是否需要追究刑事责任过程中受“不破不立”思想的支配，在主观上将立案标准与定罪量刑标准相混淆。
3、对立案调查程序认识有偏差。在调查核实中往往先入为主，仅是根据控告、举报、报案等材料反映的内容进行调查，未对材料所涉及的其他可能构成犯罪的事实作调查，单方面的收集证明有犯罪事实或无犯罪事实的材料，将造成材料的偏向性，不能客观、全面地作立案判断。
不予立案复议案件中暴露出的这些问题，实际上就是当前公安机关在刑事立案程序中的薄弱环节。长期以来，由于受到“不破不立”、“先破后立”思想的影响和一味追求指标完成，使得立案程序没有得到应有的重视，甚至被看作为是可有可无的【2】。而近几年以来，随着法制建设的加强，“严格执法、依法办事”成为了公安机关履行职责的指导思想，“重实体、轻程序”的作法已经被打破。因此，新形势下公安机关的刑事诉讼活动就必须严格按照法律规定的程序和要求来进行，切实履行好维护刑事诉讼法律关系各主体合法权益的职能。为此作出不予立案决定应当作到：
（一）决定所依据的材料必须充分
不予立案决定的作出，就意味着结束刑事诉讼程序，即不再进行相关的调查工作。因此，结束程序所依据的材料必须要充分、翔实。在调查过程中要排除主观上的影响，综合、客观地收集证明无犯罪事实的材料；同时亦要收集能够证明有犯罪事实的材料。调查取得的材料要最终能够清晰地证明无犯罪事实和不需要追究刑事责任这两个条件，特别是关系复杂的经济类案件，必须将相关材料中涉及的民事纠纷与犯罪行为界定区分，避免含糊不清。
（二）决定作出前的审查必须全面
立案程序中的审查活动不同于进入侦查程序后的侦查行为，它仅仅是一个判断、确认过程，并不要求将全部的事实行为和相关人员查清、查明。但这并不等于可以简略审查程序，由于报案等材料经常带有一些人为因素，反映的“犯罪事实”往往是“此罪”套“彼罪”，相互交叉，较为模糊。因此在作出不予立案决定前，必须对取得的相关材料进行全面审查，从思想上打破“先破后立”、“不破不立”的束缚【2】。对涉及的线索不轻易排除，尤其对立案标准抽象、概括的案件，更要依据材料，并结合地区经济情况、社会形势、发展阶段等因素综合判断。
[page_break] 三、规范公安机关刑事立案程序的几点建议
《刑事诉讼法》规定立案程序为刑事诉讼程序的开始和必经程序，这是因为立案程序能够保证一切需要承担刑事责任的犯罪行为及时、准确地受到揭露和追究，从而有效地保护诉讼法律关系各方的合法权益。
公安机关在新形势下，打击刑事犯罪的任务艰巨而紧迫。随着经济的发展，刑事犯罪呈现出手段隐蔽性强、方法智能性高、后果危害性大的新特征。据此，为了及时、准确