基于人民主权原则的知情权是一项没有被宪法规范明确规定的基本权利，能够通过宪法解释的途径获得，其兼具自由权和社会权的性质，作为自由权性质的基本权利，主要表现为自由获取信息，排除国家妨碍的权能形态;随着社会发展，行政机关逐渐成为国家信息中心，公民已经无法仅仅从社会获取信息以满足自身的信息需要，请求权能形态获得较大发展，成为社会权性质知情权的基本特点。

　　据报道 ，某日，甲因被与其发生经济纠纷的人员追打，生命受到威胁，于是拨打当地的110报警求助，报警20多分钟后，管片派出所的民警才到事发现场。此时，对方早已离去。据查，派出所距事发现场步行时间为3-5分钟。事后，甲以公安分局拖延履行法定职责，向当地法院提起行政诉讼。诉讼过程中，甲无法向法院证明其曾于当日向当地的110报警， 一审法院驳回起诉。一审判决后，甲向有关领导写信反映问题，在领导的干预下，甲看见了自己当时的报警记录，同时也被告知，报警记录不能给他。后甲因为无法证明110报警指挥中心是否是在接到自己的报警后出动警力而再次败诉。

　　问题开始出现，在110报警指挥中心不予配合的情况下，即使甲明知110报警指挥中心有自己的报案记录， 也无法从110报警指挥中心取得该项记录，那么甲是否有权拿到报警记录作为诉讼的证据，从而获得救济呢?笔者认为，甲能否获得记录，必须解决一个关键性问题：甲是否有权向报警中心请求获得报警记录;如果有权获取信息，这种权利是什么样一种权利，基于什么样的身份关系而获得?报警中心是否有义务对甲的公开请求作出回答?如有，这种义务是基于何种关系产生?

　　围绕这些问题，笔者将按照如下逻辑加以论述。首先，笔者将从报警中心与甲之间的关系加以分析，提出公民甲基于人民主权原则，享有知情权，从而能够以主权者的身份对基于行政机关身份的报警中心加以监督;其次，对“宪法没有明确规定知情权从而公民不能享有知情权”的质疑作出回应，提出即使宪法没有明确规定，但是能够运用宪法解释从多项权利的缝隙中解释出知情权;最后对知情权的权能形态问题作出阐述，提出社会权性质的知情权具备请求国家公开的权能，行政机关负有向公民履行说明责任的义务。

　　本文的写作意义在于，随着市民社会的缓慢形成、市场经济体制的逐步建立、民主制度不断完善，国家对行政信息公开制度给予了高度重视，公开制度在各级国家机关中逐步建立起来，《政府信息公开条例》正在起草之中，地方规章也已经实行 .但就总体而言，行政信息公开制度仍被视为一种办事制度，而不是基于人民主权和知情权的一项法定义务 ，这将导致“公开只是政府自己的事情，是政府机关的一种社会承诺。如何公开、怎样公开、公开什么，都由政府机关决定，公众只是办事制度改革的被动受益者。如果政府机关不公开应该公开的制度或者文件，公众本身没有任何渠道可以加以改变。”的后果，而随着WTO透明度规则的要求以及立法的进展，有必要对这些争议作出有效回应，以便能更好的参与我国应如何建立行政信息公开制度的讨论。

　　一、报警中心与公民甲之间的关系如何

　　首先，根据人民主权原理，国家权力属于人民，但是人民作为整体无法具体管理国家事务，于是选举出一部分人组成政府，维护社会秩序和安全;同时基于对人性恶的推定以及对政府的不信任，立宪者提出了分权与限制权力的各项制度，并认为限制权力和保障权利并使国家权力服从于权利，是民主与法治的核心。基于人民主权理念，可作如下推理，政府的权力源于人民授权，人民有权对政府进行监督，判断其行为是否符合人民意愿，而行使这一权力的前提是对政府行为的知情，只有了解政府的权力运作信息，公众才能知晓政府行为，才能客观公正的评价政府，判断政府是否值得信任。“使政府的活动置于国民监督之下，这是以国民主权和民主主义为基础的宪法体制的基本要求。公开是确保行政信息能够使国民知晓的基础。” 也就是说，作为普通公民的甲基于主权者身份，当然有权知悉、获取政府的信息，从而才能保证自己主权者身份的有效充分实现。

　　其次，报警中心作为受委托行使行政权力的机关负有向主权者身份的公民甲说明行政进行情况的责任。为了社会主义民主的健全发展，对基于主权者身份的公民，行政机关履行对各种活动状况的具体的明确的说明责任制度是必要的。在现行宪法下，行政机关说明责任的确定对基于人民主权理念的行政权运行的更加实质化起推动作用。同时，通过该制度使关于行政权运行的信息向公民作一般的公开，使公民能够在思考后，形成正确的意见，从而使公民对行政的监视、参加得到充实。

　　最后，国家机关的运行经费来源于税收，税收来源于人民，这就意味着国家机关收集的信息是国家的财富，国家机关负有将其信息告知给国民的义务。对此，有学者评价说“行政所掌握的情报，难道原来不是作为主权者的国民所共有的财富吗?于是，就有了国民理所当然有知道它的权利这种观点。在这样的背景下，适应国民的请求，把原则上公开行政情报的体系以法令规定下来，这就是情报公开。”

　　由以上的分析可以看出，作为普通公民的甲与报警中心之间的关系是主权者和委托者的关系，报警中心基于说明义务有必要向公民甲告知相关信息，公民有权对行政机关的运营进行监督，而这种监督的前提是了解――即公民甲基于主权者身份，享有知情权-——一种基于国民主权，从而获知国家机关信息的权利。

　　二、在宪法没有规定的情况下，公民是否享有知情权

　　之所以提出这个问题，是因为有许多学者主张，作为一个宪政国家，在宪法和法律没有明确规定知情权的情况下，能否基于理论层面的探讨而作出公民享有知情权的结论。笔者认为在中国语境下要解决这个问题，应该明确权利与法规范之间的关系;基本权利与宪法规范的关系。只有看到基本权利不过是立宪者通过宪法规范予以确定下来的道德权利的症结，我们才能得出，即使在宪法没有明确规定的情况下，能够通过宪法解释的方式得出公民享有知情权的结论。

　　1、权利与法规范之间的关系

　　一般而言，权利指的是在一定的法律关系中，法律关系的一方对另一方所享有的可以要求作出一定的作为或不作为，并为法律规范所认可的一种资格。权利必然反映了主体自身对某种特定利益的要求，但是单纯以人的主观意愿的形式而存在的权利，被称为“主观的权利”。主观的权利往往不是有效的，自我完结的权利，他必须通过法规范的确认，才获得法的正当性和有效性。这种为法规范所确认的权利，即所谓的“客观的权利”。 通过权利与法规范关系的界定，我们能比较清晰的看到法定权利不过是国家通过法规范的方式将那些国家认为重要的道德权利加以确定而后形成的，权利在未被法定以前，是一种不大确定、缺少国家权力的保护的自在权利。在行使中可能侵犯国家利益与他人的权利，也可能受到国家权力或者他人的侵犯，而得不到有力的法律保障。而权利予以法定，则可给予合理的社会权利以一定程度的确定性和连续性。美国法哲学家博登海默指出：“法律对于权利来讲是一种稳定器，而对于失控的权力来讲则是一种抑制器。颁布自由与平等的宪章的目的，就在于确使今天所赋予的权利不会在明天被剥夺。”

　　2、法定权利的最佳保障——基本权利

　　权利的产生、演进和发展，经历了漫长的历史过程，以致权利的内容不断趋于丰富，种类趋于增多。在这个过程中，权利起初往往以一般权利的形态存在，甚至仅仅以主观权利的形态存在。当权利观念和权利类型发展到一定历史阶段之后，在那个历史阶段中被认为尤其重要的那部分权利就必然诉求与其自身重要性相适应的法规范形式予以确认和保障。通过近代西方市民革命，近代宪法这一法规范形式应运而生。借此，人类其实发现了一种规范技术，即以一种赋予其最高法规范效力的宪法规范这一形式，对那些具有重要地位，并为人们所必不可少的权利予以确认和表述，并加以保障和实施。 之所以将基本权利认可为法定权利的最佳保障，是因为在宪政体制之下，基本权利所独有的最高性等形式特征决定了其比一般权利更为关键，更容易被用来保护那些立法者认为最为重要的权利。尤其是在违宪审查体制之下，基本假定就是“宪法规范被预设为最高规范”，以此判断国家机关的抽象行为是否侵犯了公民的基本权利。

　　3、对于知情权的意义

　　上述界定之所以对知情权的论证存在意义，是因为我们不能因现行宪法规范没有明确规定而否认知情权的存在，国家之所以在立宪之初没有用宪法规范对知情权作出规定，是因为立宪者的考虑以及社会经济因素的制约。无论是从世界各国宪政制度运行的实际情况 ，还是权利规范与现实之间的关系的角度，知情权作为公民必须享有、国家必须保障的权利，即便宪法中没有明文规定，也依然是有其存在的基础的。以宪法中没有明确规定为由否认知情权的存在是没有根据的。“虽然有人以没有明示性法律规定提及知情权为由，用一副得意洋洋的表情论述说没有这项权利，但这是否定宪法基础的谬论。”

　　随着历史发展，在哪个历史阶段被认为尤其重要的那部分权利——那些具有重要地位，并为人们所必不可少的权利——就必然诉求宪法规范的确认。 具体而言，一项权利成为宪法上的基本权利固然是立法者的选择，但是立法者在立法之时也应该考虑到以下两点：第一，该权利在本质上已具