导读：2007年5月，国务院公布《中华人民共和国行政复议法实施条例》，第四十条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的，应当向行政复议机构提交书面和解协议;和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许。”这表明，行政争议协商和解制度已进入我国法治轨道，多年来“于法无据”的阴影已不复存在，人们更多的是需要全面理解并依法运用好这一机制，以保障行政执法更加公平公正，增进社会和谐。

　　一、提升执法理念

　　长期以来,在“公权力不可侵犯”等传统理念影响和“行政诉讼不得调解”法律规定制约下，行政处罚争议协商和解只能成为雾中之花。行政工作界以至行政法学界都有种通说，就是行政案件争议不适用调解。理由是，行政执法主体是行政机关，依法行使的是公权力，与行政相对人的私权利是不同性质、不同层次的，公权与私权不存在协商的余地，也不允许行政机关自行处置公权，否则就会有执法不严之嫌。1989年颁布施行的《行政诉讼法》第五十条明确规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解”，依此法院在处理行政争议时，往往只能单纯以裁判方式作出“非黑即白”裁定，行政相对人有争议也往往只能走复议、诉讼途径，行政机关则被动应讼，同样也很难主动协商和解。在“公权力不可侵犯”等传统理念影响和“行政诉讼不得调解”法律规定制约下，行政处罚争议协商和解只能成为雾中之花。如今，随着我国社会发展和法治完善，我们认识行政处罚争议协商和解机制，从理念方面至少可有以下思考：

　　1、引入行政争议协商和解机制,与“构建和谐社会”的重大战略相吻合。随着改革开放的日益深入和社会主义市场经济的不断发展，我国社会结构发生了深刻变化，社会利益关系更为复杂，社会矛盾呈现多发状态。以胡锦涛总书记为首的党中央提出了“构建和谐社会”的重大战略任务。2006年中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，从立法、行政、司法各方面提出了预防和化解行政争议的各项措施和要求。《意见》中强调要建立健全行政复议与调解有效结合的法律机制，争取调解处理行政争议，积极促成当事人和解，要求行政机关要注重运用调解手段化解行政争议，努力实现案结事了。这是党中央首次提出把调解和解作为解决行政争议的重要途径，对于构建和谐社会具有重大的现实意义。党的十七大报告把“全面落实依法治国基本方略”作为“发展社会主义民主政治”的第三大内容，强调“坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义”，我们能从中领悟到和解解决行政争议的深厚社会根基。

　　2、引入行政争议协商和解机制，与现代行政法治理念的发展方向相符合。现代行政法治经历了从“法制”到“法治”的发展过程，如今人们已充分认同法治社会本质上是一个权利的社会，无论是公权还是私权，都为法律承认并保护，当事人意识自治的法律原则，为社会普遍接受。我国法治进程充分表明，法治越来越深入人心，法律保护公民基本权利的力度不断加大。2004年宪法写进“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家尊重和保护人权”的内容。

　　虽然，行政诉讼法第50条规定人民法院审理行政案件不适用调解，但在第51条又规定，“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定”。这两条的规定是一致的，即在被告纠正了自己的错误，得到行政相对人的认可，争议是可以和解的。

　　现行行政法诸多行政自由裁量权的设定，也为行政争议的协商和解提供了广阔的法律空间。当具体行政行为因裁量幅度引发争议时，行政机关运用适当原则、比例原则，与相对人达成和解，不仅受法律支持，也不损害公共利益，同时保护个人利益，公私双赢，合理合法。

　　3、引入行政争议协商和解机制，与当前行政执法工作实际相切合。中国特色的“和为贵”传统文化植根于社会意识，和解争议符合大众心理，尤其当今各种社会矛盾多发期，以积极的态度努力和解争议，至少有三方面好处。一是有利于缓和对立情绪，增强行政执法公信力和执行力。协商的气氛是和好的，双方探讨各方的利益和需要，找到并挑选最佳的解决方案，更具有可执行性。即使协商不成，至少也能更明事理，减少对抗色彩。二是有利于充分保障当事人的权益。协商中当事人可以充分行使陈述申辩权，真正调动当事人的意思自治积极性，保护当事人的合法权益。三是有利于提高行政效率，降低成本。协商与复议、诉讼比，当事各方的成本会低得多。协商解决行政争议，对行政机关来说，在人手紧张、事务繁杂的情况下，行政效率能够提高，也能减轻复议、司法机关的压力。

　　二、总结执法实践

　　据衢州市政府法制办统计，2004—2006年依法受理并审结的行政复议案件数分别为22件、29件、9件，其中经调解结案数分别为7件、13件、4件，分别占年度复议结案数的31.82%、44.83%、44.44%。2004—2006年衢州质监系统发生行政处罚复议案件案件3件，全经调解后由申请人撤诉结案;发生行政处罚诉讼案件4件，其中2件经调解后由申请人撤诉结案，另2件经法院判定维持;申请法院强制执行罚款案件29件，其中18件因当事人经济困难等原因部分执行罚款额后终结，原决定的罚款额实际执行率平均约70%。

　　以上情况充分说明，协商解决行政争议在行政执法工作实践中早已被广泛认可，只是形式上通过一定的法律程序而已。广义上看，协商解决行政处罚争议在案件办理的前期工作中也是存在的。比如在立案调查阶段，执法人员与当事人对违法事实的认定，对违法物品数量、价格的认定等。在案件审理、告知阶段，充分听取当事人的陈述申辩，必要时还要与有关方面协调沟通等。

　　分析归纳所遇行政处罚争议大体有五类：一是管辖权之争。客观上法律有竞合，部门职能有交叉，非业内人士、专业人员难能完全了解，也有当事人出自逃避追究目的而狡辩的。二是案件定性或法律适用之争。当事人出于自我保护，一般要求避重就轻，避严从宽。三是事实情节认定之争。对违法行为是否存在主观意识、违法生产销售产品的货值及违法所得等等，当事人一般会极力辩解的。四是执法程序之争。执法中任何一个程序细节不到或不全，都会引起异议。五是处罚幅度之争。当事人一般讲究“一碗水端平”，或者强调困难等要求从轻、减轻处罚。除复议、诉讼途径外，当事人表达争议的方式大体有几种，最多的是自我陈述申辩，也有请律师或法律工作者代为辩解的，再就是请能够产生影响的人说情，极个别的也有以暴力对抗方式表达的。

　　从以往协商和解成功的案例看，各类行政处罚争议无论通过什么方式表达，当事人目的都是维护自身利益，而且绝大多数对法律还是认同的，对执法者的职责行为也大多表示理解，只要协商得当，就能有效化解争议，实现案结事了。

　　三、探索和解规范

　　实践也使我们体会到，负有行政执法职责的部门及每个执法人员，既要增强运用和解和协调手段解决行政争议的意识，也要正确地理解协商和解只是化解行政处罚争议的有效方式之一，非万能，更不能为求和解而一味“和稀泥”。从执法务实方面思考，要进一步运用好协商和解机制，还需我们探索完善行政争议协商和解的原则、适用范围、程度设定、和解方式等具体的设想和框架，最好能形成基本工作规范。

　　运用协商和解方式解决案件争议，应当坚持当事人自愿、合法、公平公正、诚实守信等原则。当事人自愿，即坚持双方地位平等，尊重当事人的意愿，不要以势压人，凡当事人执意要选择复议、诉讼途径的，不要胁迫和解，否则容易吃力不讨好，甚至损害执法形象。合法，要以事实为依据，以法律为准绳，不得违背法律的基本原则和精神，不得损害国家利益、集体利益和他人利益，案情重大、情节恶劣的，坚决依法严惩。公平公正，应分清是非，不和稀泥，努力把握好保护当事人权益与维护公共利益的关系、公平与效率的关系、原则性与灵活性的关系、合法性与适当性的关系、实体法与程序法的关系。诚实守信，协商应有理、有利、有节，发现具体行政行为存在差错或程序上有瑕疵的，主动及时纠正;属于当事人不了解不理解的，耐心释难解疑，提供和解的标杆和尺度;当事人需要帮扶的，尽力而为。

　　协商和解的适用范围方面，《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定，行政相对人对行政机关行使法定自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的，申请人与被申请人在行政复议决定作出前可自愿达成和解;行政复议机关对于此类申请以及当事人之间的行政赔偿或行政补偿纠纷，可以按照自愿、合法的原则进行调解。据中国平安网报道，山东青州市法院坚持把和解作为办案的第一选择，主要在行政裁决、行政合同、行政赔偿、行政不作为、行政处罚、行政强制、行政确认等案件中推广适用行政和解制度。可见，行政处罚案件争议，除羁束性行政行为外，原则上都可适用和解，但主要适用于解决处罚幅度之争，本文分析执法实践中的其它类型争议，化解工作重在纠偏和释难解疑上。

　　程度设定及和解方式方面，质监行政执法现行有关制度规范基本配套。如制定实施了行政处罚自由裁量规