【人民警察的义务】浅论人民法院司法警察权能定位

一、面临的困惑

历史背景

人民法院的司法警察，从“立警”之时起，一直在一条艰难曲折、存废相争、责权不定、身份不明、管理不顺的小道上蹒跚。在人民法院内部改革不断深入、步入法院管理规范化的今天，人民法院司法警察的队伍现状也没多大改变。究其根源，当溯历史背景之影响。1951年《人民法院暂行组织条例》是新中国第一部规范人民法院内部机构设置、管理的规范性文本，该条例首次规定了人民法院内设司法警察。由于条例中对司法警察地位、权责的不确定性，引起了一场人民法院司法警察的存废之争。有的学者则以居中裁判的审判机关设立司法警察的做法会在社会上产生“强制公正”的负面效应，而认为审判活动中的警务职责应由国家专职警察来行使。1954年正式颁布《中华人民共和国人民法院组织法》，取消人民法院内设的司法警察。从此时起，人民法院在开展审判工作中确实存在诸多警力配合的困难。关心法院建设的司法界同仁及学者中又荡起了“重新立警”呼声。于是，在标志着“文革”结束，拨乱反正的1979年，修改通过了《人民法院组织法》，正式恢复人民法院设立司法警察。此后，1992年7月1日颁行的《人民警察警衔条例》、1995年2月28日颁布的《人民警察法》等都明确规定了人民法院司法警察这一警种存在的法律地位。最高人民法院也于1997年5月4日以“法发[1997]11号文件”颁发了《人民法院司法警察暂行条例》，1998年10月26日，最高人民法院政治部下发了《人民法警司法警察暂行条例若干问题解答》，2005年12月5日，最高人民法院又以“法发[2005]23号文件”印发了《最高人民法院关于加强人民法院司法警察队伍建设的若干意见》等等，是法院内部对司法警察队伍的建设和管理上所作的规定。

纵观人民法院司法警察的历史沿革和成长史，除了存废之争以外，留给人们一个不争的实事是：人民法院的司法警察有法定警种存在的明确规定，无履行法定职责职权的具体规定;有司法警察履行警察义务的相应规定，无司法警察执行司法警务行使警察公权力的明确规定;有保障审判工作顺利进行的司法警察的特殊要求，无实现保障的职责范围内的司法警察权能行使的规定。“权力结构的合理性主要是一个形式合理性问题，或者是一个工具合理性问题，但是，它又不仅仅是一个形式合理性问题，它同时是一个实质合理性问题。因为权力结构的合理性不仅涉及社会合理地分配权力、涉及权力的合理运用，合理的权力结构本身就祛除了许多实质上不合理的东西”。[[1]]这就需要我们从法学方法论入手，“在独一无二的事物中发现典型，在偶然中发现规律，在外表和转变中发现事物的本质和意义。”[[2]]正因人民法院司法警察公权力结构上的不合理性和不确定性，历经半个多世纪的人民法院司法警察管理无序，权能不清。

现实困惑

困惑一：人民法院司法警察有名无份。《人民警察法》明确规定“人民警察”包括“人民法院”的“司法警察”，这是人民法院司法警察的法定“名份”。该法第二章共十四条中有13条都是对公安机关的人民警察职权的具体规定，而对司法警察在内的其他警察则仅有“分别依照有关法律、行政法规的规定履行职权”一条原则性规定。司法警察是人民警察之一，从理论上讲是行使司法保障权和司法警察权的一个独立的特殊警种，是人民警察的一个不可分割的整体，是人民警察职能的分工与细化。但是，《人民警察法》没有明确赋予人民法院司法警察享有人民警察的警察权，其他“有关法律”和“行政法规”更没赋予人民法院司法警察的具体警察权，“暂行条例”只是从法院内部管理层面上规定了法警必须执行的8项任务，而不具有对人民法院司法警察行使警察公权力的授权性质。因此，人民法院司法警察因有名无份陷入有职无权的尴尬中。

困惑二：名为司法警察实为“救火打杂”。“法不能独立，类不能自行……无君子，则法虽具，失先后之施，不能应事之变，足以乱矣。”[[3]]由于人民法院司法警察职权的法律定位不明确，使其一直处于人民法院的附设从属地位。据有关资料反映，司法警察所从事的工作名目繁杂，除执行“暂行条例”的8项职责外，还从事门卫、驾驶员、书记员、打字员、执行员、专办办理督促程序案件及其他行政辅助工作，或者随时为审判、执行人员进行紧急“救火”，或者临时“派差”，法警工作显得纷乱无序或处于随时打杂临时应急状态，法警职责游移于不确定情形。

困惑三：司法警察队伍现状难以担纲保障职能。总体上看，司法警察队伍在不断壮大，但从人民法院的改革、发展上看，司法警察这支队伍已明显落伍，严重影响保障职能的发挥。受法院定编限制，法警“单位配制”严重不足，难以形成整齐警力;受进入渠道约束，法警队伍人员老龄化、文化结构偏低化，专业技能普通化、综合素质一般化，难以胜任司法警察机动性、警务性、专业性的保障职责。大龄法警多，低学历法警多，未经专业培训法警多，如此现状，实难以担纲警务保障。

困惑四：司法警察双重领导不能实现。按“暂行条例“规定，人民法院司法警察实行“司法警察局司法警察总队司法警察支队司法警察大队”四级编队管理，旨在实行“双重领导”。但由于体制原因，各级人民法院的人事、经费、管理和隶属都是地方化，司法警察在地方化体制下属于所在法院管理，受所在法院人、财、物所限，司法警察执行职务实行统一领导、统一指挥、统一管理、统一协调的“双重领导、编队管理”的机制难以落实到位。

二、理性的归位

“法律作为人类意志的产物，其滞后于社会现实乃是客观必然现象。面对丰富多彩、生动复杂而又不断变化发展的现实社会，法律总难免会表现出相对‘滞后’与‘僵化’的特征。”[[4]]“作为义务都是由法律明文加以规定的……法律明文规定的义务必须是具体的义务。”[[5]]人民法院司法警察职能发挥的障碍，既有法律规定方面滞后与缺位，更有自身职能归位上的严重缺陷。因此，讨论法警队伍建设，不能一味指责立法缺位，更不能只讲司法警察没有享有“人民警察”同等地位、职权和待遇。不能一谈司法警察管理改革，就盲目争“裁决权”、“执行权”、“警务权”、“装备权”等权力。只有先归位，理顺关系，练好内功，才能为法警管理改革和职能定位打好基础。

管理归位

“不同的权力主体的权能是权力规范化运作过程中的不同阶段，他们本身是规范运作的生命过程中的载体，只有被区分的权力主体的权能都实现，一个权力运动过程才告终结。”[[6]]人民法院司法警察管理的归位，是司法警察权权能实现的机制保障。

1、编制建制权归位。“暂行条例”第三章“组织管理”的规定，有的条文违反了“权力规范化运作”法则，因“越位”而落空，使管理权能不能实现。如该条例第十二条“人民法院司法警察的编制、建制由最高人民法院规定”的规定，明显超越了审判机关权限，最高人民法院对地方各级人民法院并不拥有直接确定编制、建制的权力。正因此，该章中第二十条“人民法院录用司法警察，必须按照国家规定，公开考试，严格考核，择优录用”的规定，也不能实现。招录公务员由地方组织，按编制许可招录，司法警察没有专用单列招录编制。可见，法警编制、建制权应由最高法院与中共组织部门和国家人事劳动部门协调，联合行文才能解决人民法院司法警察的建制和编制。这样归位后，司法警察的建制和编制问题才能真正解决，进人、定级才能顺畅。

2、内部管理归位。依法治国是社会主义政治文明、社会主义法治理念的重要内容，管理规范、管理到位也是政治文明的体现。对司法警察的管理如何归位应该突出司法警察的警务性、专业性、保障性、强制性、速应性，敏动性的特点;应该体现司法警察主动性、单方性、非终局性、编队性的行政性建制特点。这样，才能彻底摒弃目前司法警察管理中人员散、从职乱、功能杂的做法。

3、法警素质归位。从管理学上讲，“蹩脚的建筑师从一开始就比最灵巧的蜜蜂高明的地方，是他在开始建筑以前，已经在自己的头脑中有了这座建筑物。……这个目的是他所知道的，是像规律一样决定着他的活动的方式和方法的，他必须使他的意志服从这个目的。”[[7]]笔者把司法警察素质比作建筑师头脑中设计的“一座建筑物”，把对司法警察的管理比作“建筑师”来喻示司法警察素质管理归位。司法警察的准入条件，基本素质，专项教育，技能培训，在岗进修，涵养适应等都必须围绕如何使司法警察具有履行审判工作警务保障职能的“必备素质”这座大厦来归位。司法警察管理职能部门，要象“建筑师”那样，在自已头脑中勾画好司法警察素质“这座建筑物”的轮廓，在管理实践中服从和实现这个目的。

权能归位

1、审判保障警务的权能归位。首先是规范、准确地履行“暂行条例”所规定的8项职责。要以娴熟的警务知识，标准的执警行为，过硬的为警技能，敏锐的从警思维，履行好保障审判顺利安全进行的职责。其次是摆正位置，正确处理好审判活动中法官与法警的关系。司法警察与其他人民警察权能的主要区别就是为审判服务，保障审判顺利进行。在审判活动中，司法警察听从法官指令，正确履行职责，这是由司法警察这一警种的特殊性决定的，是警察公权与审判公权之间的配合，不是领导与被领导的关系。

2、参与执行判决裁定的权能归位。人民法院是审判机关，审判工作是人民法院基本的权能，审判权能以外的内设机构都是以服务于审判为宗旨。“暂行条例”第七条第六项规定，“参与对判决、裁定的财产查封、扣押、冻结和没收活动”，最高人民法院《关于人民法院执行工作的若干规定》中规定的“必要时应由司法警察参加”等是目前对司法警察参与审判、执行活动相关权能规定。法院第一个五年改革后，这些职能基本上都被执行局或立案部门取代了。除执行死刑外，司法警察已没有了参与审判、执行活动的空间，有时只是配合协助的角色，而不是“参与”的主体。这就需要按照有关规定对司法警察的“参与”主体职能予以归位。

3、司法警察整体综合素质的权能归位。综合素质归位是司法警察权能归位的保障。司法警察的综合素质要求政治上可靠，业务上精通，作风上优良，意志上顽强，技能上过硬，言行上规范，“文”与法相吻，武与职相称。一支专业化、年轻化、警务化，综合素质高的司法警察队伍，才能胜任保障审判顺利进行的法警职责。综合素质归位，既要靠客观保障，又要靠自身建设，既要留得住人，又要使法警队伍有序流动换血，使适者存，不胜任者换岗，不断提高整体综合素质。

保障归位

这里论及的保障归位，是指对司法警察本身履行职能的保障。公共选择理论认为，政治行为与经济行为并无原则的不同，集体组织以理性的方式行事，为的是求得利益的最大化。[[8]]对司法警察履行职能保障上的归位，实质也是一个综合性问题，组织领导、人员配备、警备装备、待遇经费等等，都要求司法警察“双重领导”的这个“集体组织以理性的方法行事，”才能“求得利益的最大化”，才能实现司法法警自身的保障权能的归位。

三、立法的定位

虽然我们通常用“法网”来形容法律体系，但是在现代法治社会中，法律规范日趋繁杂，立法部门呈现多元多级现象，社会发展日新月异，因此法律规范相互之间发生冲突或不协调的情况越来越多，法网中的漏洞和矛盾也越来越多。[[9]]近年来，随着立法的数量的增多，各种法律与法律之间、法律和法规规章之间、以及法规之间、规章之间的冲突时有发生。[[10]]正是由于“法网”中这些“漏洞”、“不协调”和“冲突”，同是人民警察序列的人民法院司法警察的职能定位与公安等机关的人民警察相比，凸显盲点、显见误区，职无法定，权无据行。因此，法院改革的内容必须把司法警察的权能定位列入其中，并通过立法保障来解决人民法院司法警察的职能、职责、职权。

权能定位

人民法院司法警察权能定位的法律依据是，“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察”和“国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察，分别依照有关法律、行政法规的规定履行职权”。[[11]]人民法院司法警察的性质、地位已经立法界定，属人民警察。人民警察行使的是行政执法权，其主要职能是维护国家安全，维护社会治安秩序。司法警察是人民警察的分工与细化，由此可推出人民法院司法警察的职能应从这几个方面定位：一是人民法院司法警察是维护国家审判机关安全，维护审判秩序，保障审判工作顺利进行，维护司法权威，保障生效裁判顺利执行的司法保障队伍。二是人民法院司法警察是审判机关内依照《人民警察法》行使行政执法职能的机构，不是行使审判职能的司法官;司法警察是以行政执法的手段，为审判工作提供保障，司法警察行使的权能是行政化、警务化的权能。三是人民法院司法警察一般不履行人民法院司法事务以外的警察职能，只服从司法命令，“受所在人民法院院长的领导”和“接受上级人民法院的司法警察部门的管理”[[12]]。服从司法命令，行使警察的行政执法职能，是人民法院司法警察的权能定位。

职责定位

职责，就是份内应尽的责任或称应做的事。依照“暂行条例”和相关规定，人民法院司法警察的职责可以归为四类：首先是服务审判类，即警卫法庭，维护审判秩序;法庭上传带证人、鉴定人、传递证据材料和送达法律文书;提解、押送、看管被告人或者罪犯。其次是执行命令类，如执行传唤、拘传、搜查、没收、拘留和执行生效裁判。第三是安全保障类，即审判场所的安检、防范等。第四是其他职责，属法律、法规规定司法警察应履行的职责，如诉讼活动中突发事件和非工作时间遇有其职责范围内的紧急情况的紧急处置等。

职权定位

职权，是在职务范围内所行使的权力。人民法院司法警察的警察权能由于法定不明确，有些规定又不具体，从司法警察设立之时至今一直争论不休，最为集中的有两点，一是司法警察权是行政权还是司法权，二是司法警察行使哪些权力，亟待立法解决。

1、司法警察权的特点。司法警察属于人民警察，当然地可以行使警察权，从法理角度上来说无需争论。警察权属于国家行政公权力的组成部分，人民法院司法警察的行为就是人民警察的行为，《人民警察法》赋予了司法警察依法执法的主体资格，司法警察行使权力的特征也是积极的、主动的、单方性和非终局性的行政公权特征，却未有公权行使的明确规定。人民法院的司法警察所行使的警察权与人民警察相比，司法警察的警察权仅限于与审判活动密切相关的领域内，不周延到《人民警察法》第二章所规定人民警察的所有职权，其行使警察权不作用于社会广泛性，只作用于审判保障需要，只能在所在法院院长和上级司法警察组织的领导下，行使与审判活动密切相关的警察权。其权能表现形式应是行政性质，而不是司法性质。

2、司法警察权的定位。根据人民法院司法警察的工作性质和特点，司法警察权除拥有人民警察共性警察权外，应从以下五个方面予以定位。①裁决权。对妨害诉讼、扰乱法庭秩序，哄闹法庭、谩骂诽谤殴打法官、干扰审判机关工作秩序等行为可由司法警察依照《人民警察法》的规定，由司法警察行使询问、训戒、责令具结悔过、警告、罚款、拘留等裁决权。②侦查权。人民法院立案受理后的自诉刑事案件涉及必要侦查的，民商事诉讼和行政诉讼案件需要由人民法院依职权调取证据的，拒不执行人民法院判决裁定罪的，据以定案的证据需要实地复核的等几种情形的侦查权由人民法院司法警察行使，避免工作环节上的不协调而影响审判效率。③强制执行权。司法警察的强制执行权包括两个方面：一是限制人身自由强制执行权，如执行拘传、留滞、拘留，执行人民法院决定的逮捕，执行死刑。二是刑事财产案件和民商事、行政案件的强制执行实施权。目前，这类案件强制执行实施权由法官组成的执行局行使，值得探讨。执行实施权有着明显的主动性、积极性、单方性和非终局性的行政权色彩。执行局长由党委按行政领导直接任免，不经人大常委会任命，法官到执行局做执行员一般也未经人大常委会专门任命。法官代表一方当事人主动、单方地积极对另一方当事人实施强制执行，不但中立性难以保证，而且在执行实施的某些必要行为与法官形象也格格不入。因此，将刑事财产和民商事、行政案件的强制执行实施权定位于司法警察权，由司法警察行使，比较符合法理。这必然涉及到执行局工作定位问题，但因不是本论，只用一言概之，执行局行使案件生效后启动执行程序的合法性、正当性等司法审查权和做自动履行、和解工作。④使用枪支警用装备警械具权。这是警察特有的权利，是警务化的特征，非司法警察的法院其他人员不享此权。⑤司法警察权的监督与救济。司法警察权行使，必须同人民警察一样接受监督。司法警察侦查终结拒不执行人民法院判决裁定案件后，提出起诉意见，交同级检察院起诉。对司法警察裁决不服的，由上一级法院司法警察部门复议，因裁决、执行及其他警务行为造成不当侵害的适用国家赔偿，属滥用职权的依法追究行为人责任。

3、司法警察权的实现。如果已有的法律规定有缺陷或已明显过时，执法者不但有权而且有责任通过法律允许的途径或使用“司法解释”的办法，根据法的精神及时地对其职责范围内的事作出决定和进行处理。[[13]]人民法院司法警察是审判工作顺利进行的保障力量，司法警察权的实现也应有保障。司法警察队伍建设要与时俱进，要重新审视约束司法警察权的这个一“暂”就10年未变的“暂行条例”。其作用不是对《人民警察法》的内涵和外延解释，也不是对《人民警察法》第十八条中人民法院的司法警察“依照有关法律、行政法规的规定履行职权”的具体规定，而是缩小了司法警察职权的内涵和限制了其外延。最高人民法院应根据形势的发展和新时期审判保障的需要，对司法警察的职权做出符合人民警察身份又具有司法警察特点的司法解释，为立法和修订刑诉法、人民警察法规定司法警察权作过渡准备。第三是立法保障人民法院司法警察权的实现。人民法院司法警察权能，仅靠司法解释还不能从根本上解决公权授予的问题，这必然依靠立法解决。《人民警察法》只对公安机关人民警察职权作了明确具体规定，对司法警察职权只是第十八条一语带过，且到目前止无法律、行政法规对司法警察职权作过具体规定，导致司法警察权能架空。可见人民法院司法警察在服从司法命令，保障审判顺利进行所行使的裁决权、侦察权、强制执行权、使用警用装备权等行政公权及接受监督、法律责任、救济等方面的权能、义务、职责的实现，有待于立法机关从修正人民警察法的层面上予以保障。