【海事行政强制措施】浅谈海事行政强制措施分析

一、海事行政强制措施的基本概念和特征

海事行政强制措施的基本概念

所谓海事行政强制措施，是指海事管理机构在海事行政执法过程中，依法对行政管理相对人的财物或者行为实施强制，达到海事行政执法目的的行为。具体可以从以下几个方面来理解：第一、海事行政强制措施是一种具体行政行为。第二、海事行政强制措施包括责令停航、责令停止作业等以海事行政相对人的行为为对象所采取的强制措施，以及强制拆除、强制拖离等对海事相对人的财产所采取的一系列强制措施。第三、实施海事行政强制的主体只能是海事行政执法机构及受海事机构授权委托的单位或部门。第四、实施的目的是依法保障水上交通安全，维护水上交通秩序。

海事行政强制措施的特征

1、预防性。海事行政强制措施的目的在于预防、制止或控制危害水上交通秩序行为的发生。因此，海事行政强制措施首要特点就是其具有预防性。

2、临时性。海事行政强制措施具有临时性，海事行政强制措施常常是海事管理机构作出最终处理决定的前奏和准备，或是在海事行政处理决定作出前的调查阶段，为保全证据或保持一定状态而采取的措施，有时则是海事行政强制执行的前奏和准备，不是对海事行政相对人的最终处分，它是一种中间行为。

3、合法性。海事行政强制措施是依据有关海事法律法规对公民、法人和其他组织采取的强制行为。因此，采取海事行政强制措施必须十分谨慎。海事管理机构是否有权采取海事行政强制措施，必须有法律、法规的明确授权，并严格依照法定程序实施。

4、非制裁性。由于海事行政强制是制止违法行为、防止证据损毁、避免危险发生、控制危险扩大等紧急情况下采取的，它的目的并不是制裁违法行为，而是以实现某一行政目标为直接目的，因此它不以行政相对人的违法为前提，它针对的对象可以是违法的当事人，也可以是合法的当事人，具有非制裁性。这也是海事行政强制的最重要的一点，因为往往在实践中很容易把行政强制当成一种制裁的手段。

二、与海事行政处罚、海事行政强制执行的关系

海事行政强制措施与海事行政处罚的关系

行政强制措施与行政处罚在行政法学界有一定的争议，因为对于 他们的分类问题直接影响执法阶段法律适用和行政诉讼管辖的选择。对于我们海事行政处罚和行政强制措施同样也有这样的问题。我们可以从以下几个方面来区分海事行政强制措施和海事行政处罚。

1、是否为最终行为。上述海事行政强制的特点已阐述了海事行政强制措施是一种中间行为，它是为保证最终行政行为所采取的一种临时性措施，例如《中华人民共和国海事行政强制实施程序暂行规定》中第五条项规定的证据先行登记保存的强制措施就是为了保证后续的行政处理决定的作出而采取的临时性措施。行政强制具有手段性，而行政处罚具有结论性，是最终的行为。

2、是否以违法为前提，是否具有制裁性。海事行政处罚是一种行政制裁行为，必须以相对人的违法为前提，而海事强制措施则不然。

当然需要指出的是，我们不能仅仅根据行为的“形式”、“手段”认定行为的性质，有的行为既可作为强制措施的手段也可作为处罚的一种手段，例如在对涉嫌交通肇事船舶处理时，海事部门对船舶的国籍证书、船员适任证件暂时予以保存，以保证对案件的顺利处理。这种行为就属于行政强制措施，因为它是一种临时的保证措施。当案件调查取证结束以后，根据相关法律条款需要对该船船员适任证书依法吊扣的，这时就属于行政处罚行为了。

海事行政强制措施与海事强制执行的关系

在行政法学界对于强制措施和强制执行的关系讨论一直比较激烈，但是对于海事行政强制执行与强制措施的界定，无论是行政法学界还是海事系统内部也都基本达成共识。海事行政强制执行是海事管理机构依法对不按规定履行海事行政决定义务的当事人强制履行其义务的行为。它与海事强制措施既有联系又有区别。主要体现在：

1、实施目的不同。海事行政强制的目的主要是迫使义务人履行义务，而行政强制的措施的目的主要还是预防危险或危害行为的发生。

2、实施的主体不同。海事行政强制措施实施主体主要是海事部门自身。而强制执行就涉及到海事部门或由海事部门申请法院或第三方执行。

3、实施的前提不同。海事行政强制执行的前提条件必须是义务人不履行相关义务，而海事行政强制措施引起的原因是行为、状态或事件，不以当事人的法定义务为前提。

三、现行海事行政强制措施中存在的一些问题

在我们实施海事行政强制措施的实际工作中，主要法律依据是《强制暂行规定》，但是我们从中不难发现在具体操作时也存如下不足之处：

缺乏一些配套规定

在我们现行的这个《强制暂行规定》中有些规定过于笼统，导致实际操作中存在一定问题，而且这样的问题与立法者本意也是相背的。例如：在该《强制暂行规定》第五条项规定的强制卸载措施。当我们的海事执法人员发现超载船舶后，按规定让超载船到强制卸载点后才能进行处理。有时海事执法人员对卸载点有效监管力度不够，可能存在卸载点场主与船民相互窜通，对超载货物少卸一点甚至不卸载，从而达到蒙骗过关，尽量减少自己“损失”的目的。即使海事执法人员发现这们的情况后，尽管也与卸载方签订了相关合同，但是那毕竞只能从民事上对卸载方追究责任，要想追究其行政责任还缺乏法律上的支撑。上述是卸载点与船方相互勾结的情况，还有一种情况正好相反，卸载点场主向船方高价索要卸载费。由于法律规定强制发生的费用由行政相对人负责，因而也就产生了卸载点场主对超载船要高价，否则不予卸载的问题。这将对海事的形象产生严重影响。这同时也说明尽快出台海事强制规定的相关配套的规定的必要性。

实施的程序不够完备

现行的《强制暂行规定》对于强制程序从启动、做出、再到撤销的全过程都有了相对全面的规定。但是正是由于这些非常详细的程序性规定，从而使有些日常执法中经常用到的强制方法由于程序的繁琐而不能很快的实施，也不能满足现场执法的需要。因此在实际执法中也就有可能存在执法人员未及时采取相应手续，而直接采取强制措施。这就需要对海事行政强制的程序针对不同的情况进行区分。虽然增加了程序规定，加强了上级的审核和监管，从表面上解决了行政强制“乱”的行为，但是对于一些简单的案件却造成程序复杂，进而使执法人员没法及时采取有效强制措施，造成了行政强制的“软”的现状。例如在现场工作中，执法人员如果要暂扣船方证书，由于需要办理相关报批审核手续较多，时间也长，可能存在影响执法效率、增加执法成本的情形。

四、对现行海事行政强制措施的建议

加强立法，完善法律体系

由于目前规范海事行政强制的规章只有《强制暂行规定》，并且该规定缺乏对具体各类强制的配套性规定，应当结合即将出台的《行政强制法》，抓紧制定海事行政强制的配套规定，将各项规定一步细化，模块化，解决强制实施过程中的存在的无规可依的局面，同时也可增强该规定的可操作性。

简化程序，提高执法效率

由于某些行政强制的程序较为繁琐，无形中增加了大量的不必要的执法成本。应该考虑针对日常执法常见的强制手段，制定海事行政强制的简易程序，使执法人员能够快速执行，提高执法效率和执法效果。

加强合作，慎用强制手段

英国学者威廉.葛德文说过：“强制是可以改变一个人的行为的。它可以使它的表面行为从有害变为有益，但它不是达到那个目的的非常有效的手段。它所产生的痛苦的感觉和厌恶的情绪造成的是粗暴的使人们的思想脱离我们希望他们深刻认识的真理。”由此可见强制措施不是万能的，任何强制措施都是硬性的，逼迫人们的措施。所以在海事行政执法过程中要谨慎运用行政强制手段，加强与行政相对人的沟通，使得海事执法工作更加体现人性化，着力构建和谐的海事执法环境。与此同时加强与公安、航道等部门的联动执法，在行政强制实施过程中尽力避免出现与船民的直接对抗情形也是非常重要的。