【工伤认定】关于工伤认定行政复议与劳动仲裁的冲突问题

劳动者是否与用人单位存在劳动关系，一般以是否存在劳动合同为表征。但是，由于各种原因，用人单位尤其是非国有企业的用人单位往往不与劳动者订立劳动合同，这就涉及到事实劳动关系的审查和确认，而这恰恰是工伤认定实务中的审查难点。实践中，经常发生这样的情形：工伤认定机构作出不予受理决定并告知受害人先经过劳动仲裁确认劳动关系后，再申请工伤认定。受害人在提起劳动仲裁申请的同时，提起行政复议。劳动保障部门认为不存在劳动关系，认定为非工伤，受害人不服该工伤认定提起行政复议，同时提起了劳动仲裁申请要求确认劳动关系。劳动保障行政部门认定为工伤，用人单位认为不存在劳动关系而提起劳动争议仲裁，同时对该工伤认定提起行政复议。此三种情形下，对于行政复议机关来说，就产生了这样一个问题：是否应该等待劳动仲裁的结果，然后再行进行审查和作出行政复议决定

同时实践中还往往出现这样的情形，即当事人并未提起劳动仲裁申请，行政复议机关在审查中认为是否存在劳动关系不明确，撤销工伤认定，告知当事人先申请劳动仲裁后再申请工伤认定。笔者在媒体上接触过这样一个案例：某职工被雇请到一私营企业工作，未订立劳动合同，上班第一天便被机器轧断了手。受害人请求工伤认定，工伤认定部门认定为工伤。私营企业不服，提起行政复议。市政府经复议后，认为受害者与该企业是否存在劳动关系不明确，遂撤销工伤认定，告知受害者先申请劳动仲裁，确认劳动关系后再行工伤认定。受害者只得重新申请劳动仲裁，后经劳动争议一、二审诉讼，确认了具有劳动关系后，再回头去申请工伤认定。仅此，便耗时近两年，劳动者耗费的时间精力，支付的费用更无从考量了。

所以，不管是当事人主动提起劳动仲裁，还是复议机关告知其提起劳动仲裁，只要在工伤认定阶段当事人对是否存在劳动关系有争议，都会不可避免地引发劳动仲裁程序和复议程序之间的冲突。当然，这种冲突还是从工伤认定具体行政行为和劳动仲裁行为之间的冲突延续而来。即在对劳动关系有争议且没有经过劳动仲裁或劳动争议诉讼确认的情况下，工伤认定结论能否在不经过劳动仲裁的基础上同时确认劳动关系的存在而引发这种冲突发生的最主要原因在于劳动仲裁机构和工伤认定机构虽然法定形式上不一但实践操作上同一。

本文认为，从减少争议处理成本，提高争议解决效率的目的出发，即使没有经过劳动仲裁程序，劳动保障行政部门也可以直接确认该职工与用人单位之间形成了劳动关系并据此作出工伤认定。当事人不服的，可以迳行提起行政复议，不必再提起劳动仲裁，行政复议机关也不得以劳动关系不明确为由撤销工伤认定决定。具体来讲，行政复议机关应从解决现实问题的技术角度，处理以上冲突：当事人提起劳动仲裁申请的，应中止行政复议，待有结果后再恢复行政复议审查。当事人未提起劳动仲裁申请的，行政复议机关不应以劳动关系不明确而撤销工伤认定，告知当事人先申请劳动仲裁然后重行申请工伤认定。劳动保障行政部门以劳动关系不明确为由不予受理并告知受害人先申请劳动仲裁，受害人申请行政复议的，应当依法撤销该不予受理决定并责令劳动保障行政部门受理。当然，这也实属无奈之举，要想从根本上解决工伤认定与劳动仲裁的冲突问题，还需从立法层面上予以尽快修正。