近年来，随着经济体制改革的进一步深化，国有企业改制、破产进入了攻坚阶段，其职工安置工作更是难点中的难点，和大量部门规章、地方政策对此均有规定。目前，法院在审理国有企业破产案件时，不仅要适用相关的，还要依照部门规章和地方政府的有关政策，破产企业职工安置中也存在着法律与政策并行、甚至矛盾交织的局面。究竟如何处理法律与政策的关系，已成为国有企业破产案件审判中必须面对的首要问题。

一、我国国有破产企业职工安置的法律与政策

我国的国有企业破产制度是伴随着经济体制改革进程逐步建立和完善的，自始至终存在着大量的行政因素，在国企的破产申请、资产处置、职工安置等方面都有所体现。在国有破产企业职工安置上，法律与政策对用于职工安置的财产和实际清偿的范围都做出了不同规定。

法律方面，我国1986年颁布了适用于国有企业破产的一般性法律规范《中华人民共和国企业破产法(试行)》，明确“破产企业所欠职工工资和劳动保险费用”按第一顺序清偿，2002年《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》中，把“职工解除补偿金”和“职工集资款”也列为第一顺序清偿;2006年颁布的《中华人民共和国企业破产法》(简称“新《破产法》”)，明确列入第一顺序清偿的包括“破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金”。而关于用于清偿的破产财产，则扣除了优先受偿的债权。

政策方面，国务院从1994年开始陆续发布了一些行政规范，包括《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》(国发[1994]59号)、《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》(国发[1997]10号)，1996年国家经贸委、中国人民银行也发布了《关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知》(国经贸企[1996]492号)，对依照这些规范进入破产的企业(我们一般称“政策性破产”)的职工安置给出了超越法律规范的特殊优惠，在用于清偿的破产财产上明确土地使用权必须首先用于解决职工安置问题，甚至已抵押的土地所有权变现也可以用于偿付职工安置费，并将职工住房及其它社会性资产如幼儿园等排除在破产财产之外;而实际清偿的范围和标准也有所突破。自2007年6月1日起开始施行的新《破产法》依然为政策性破产留出了空间，规定在该法施行前国务院规定的期限和范围内的国有企业实施破产的特殊事宜，按照国务院有关规定办理。