制约建筑劳务企业发展的主要原因

政策层面

1.现行法律规定滞后

现行《建筑法》和《招标投标法》两项法律规定总承包单位可以将承包工程的部分工程发包给具有相应资质的分包单位，并明确了发包单位、施工总承包单位和分包单位的责任，但未对工程项目中的劳务作业分包做出规定。《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》，将劳务作业分包与专业工程分包并列为施工分包的两种方式。这必然涉及到工程主体的分包和工程再分包问题。现行建筑业企业资质管理规定，不允许施工总承包和专业承包企业兼营劳务分包，劳务分包企业也不能申请总承包和专业承包类别资质，只是允许部分劳务企业从事农房等政府暂无力监管、无需许可的工程施工。

现行法律规定与工程建设的规律及建筑产业专业化的方向存在矛盾，也关系到工程分包体系的建设和建筑业企业的发展，以及劳务分包制度的地位和建筑劳务企业的作用。

制约了工程分包体系构建

在施工技术水平不断提高，建筑产业向社会化、专业化发展的趋势下，无论总承包商还是分包商，都不可能以静态的资源配置应对各类工程建设项目实施的需要，也不可能拥有所承担工程施工所需要的全部资源，并具有全面的技术和管理的优势。在经济发达国家和国际工程承包中，主体工程分包和分包工程的再次分包是极为普遍的。从而造就了极少量经济实力强大，拥有技术、管理、智力优势的总承包企业与众多专业特色突出、拥有专有施工技术、精湛操作技能从业人员的分包商相互依存的市场环境。因此，现行有关法律规定显然制约了科学高效、成熟完善的分包体系的构建，难以满足建筑产业专业化，分包市场多元化的要求。

影响了产业结构的优化

由于现行法律对主体工程分包和工程再分包的禁止，工程分包市场容量十分有限，很多工程建设不可缺少的中小企业难以找到市场定位。施工总承包企业与专业承包企业数量相当的局面难以改变。众多具有一定经营资金和市场人脉关系的非法人实体，以各种身份挂靠在各类建筑业企业承接工程。同时，主体工程分包实际上是禁而不止，使得低素质总承包企业赖以生存，数量居高不下。劳务分包制度出台以后，由于建筑劳务企业发育不足，尚允许其他类别企业从事劳务分包，一些总承包企业假扩大劳务分包之名，行主体工程分包之实，将不得分包的主体工程整体或分解分包给较低资质的总承包企业，以规避法律规定和业主的追究。据被调查的某些大型总承包企业反映，其劳务分包合同数量占分包合同总量的80%以上。这显然不符合工程建设的规律，不仅侵害法律赋予业主对工程分包的知情权，也威胁到建筑劳务企业的生存和发展。

2.政策和监管措施尚未全面贯彻实施

监管措施难以落实，总承包企业用工行为亟待规范

一是有些地区政府主管部门对“包工头”形式的非法人劳务组织的性质和危害认识不足。认为政府监管的重点是工程质量和施工安全，如何使用劳务属于承包企业的用工自主权。据企业反映，一些地级城市虽然制定了有关规定，但并未对承包企业用工行为实行监督检查，更未建立有形劳务分包市场和劳务合同备案制度，承包企业依然可以与“包工头”进行劳务交易。政府主要是通过实行工资支付保证金制度，来防范和解决拖欠、克扣农民工工资的问题。

二是行政监管的力量有限。对承包企业用工情况进行监管，涉及到承包企业与劳务企业分包合同、企业与务工人员劳动关系、务工人员持证上岗等情况的现场监督检查。面对每年50多万个在建和新开工程项目，政府的监管显然是力不从心;由于工程实施过程中企业用工变化频繁，政府对劳务分包市场的劳务交易、合同备案监管很难覆盖到承包企业的所有劳务分包行为。

资质标准偏低，审批考核不严

为了加快发展劳务企业，各地普遍简化审批程序，下放了审批权限，缩短了审批时间。有的地区降低了注册资本金的要求，放宽了作业人员持证上岗率的条件。据北京市建筑业联合会人力资源专业委员会、北京市建筑业人力资源协会2007年对11个省、自治区、直辖市进京的564家建筑劳务企业的调查，一级企业460家，占81.6%;不分等级企业89家，占15.8%;二级企业15家，仅占2.6%。另据一些总承包企业反映，很多劳务企业拥有13项资质，但缺乏相应的技术工人，“人证分离”的情况普遍存在。

缺乏扶持政策，致使建筑劳务企业市场竞争不利

一是税收无优惠，劳务费用成本相对较高。无论是在工程所在地和劳务输出地成立的建筑劳务企业，其税费征收方法与承包企业基本相同。对建筑劳务企业影响较大的是营业税、企业所得税和个人所得税。由于建筑劳务企业普遍缺乏完善的成本核算制度，务工人员弹性较大等原因，税务部门一般对其企业所得税和个人所得税按营业额定率随征，两税税率在2%左右，所纳税款明显高于应纳税款，征税范围也过于宽泛。

税费支出和必要的管理成本支出，以及企业责任风险，必然提高劳务合同价格，使建筑劳务企业在与“包工头”的竞争中处于不利地位。这是“包工头”不愿成立劳务企业，一些建筑劳务企业既以企业名义从事劳务分包，又以“包工头”身份私下承揽劳务作业的重要原因。

二是承包企业尚可从事劳务分包，劳务企业生存困难。按照现行政策，施工总承包企业也可以从事劳务分包，有的地区允许总承包企业兼有劳务分包资质。这使得独立的建筑劳务企业因管理能力、经济实力不足，难以与低等级总承包企业、与总承包企业有关联的企业竞争。这也是低等级总承包企业难以向劳务企业转化的原因。

培训与技能鉴定滞后，持证上岗率低

近几年来，建筑业务工人员技能培训和鉴定工作有了很大进展，据住房与城乡建设部有关部门统计，到2007年底累计培训742.9万人，鉴定614.3万人，但由于农民工流动频繁、培训经费不足等方面的原因，培训和鉴定的进度远远不能满足《关于建立和完善劳务分包制度发展建筑劳务企业的意见》提出的持证上岗目标的要求、农村转移劳动力和建筑业用工的需要。按照技术工人占建筑业务工人员的70%估算，目前技术工人持证上岗率仅为23%。鉴于建筑业务工人员尚未建立技能鉴定的注册和流通制度，如果考虑通过技能鉴定后离开建筑业的务工人员，有些工程所在地区不承认外地务工人员技能鉴定证书，或有些务工人员实际技能水平达不到鉴定等级导致的重复培训、鉴定等因素，实际的技术工人持证上岗率会大打折扣。据一些劳务企业反映，其务工人员持证率仅在10%左右，可谓“年年植树不见林”。

此外，一些劳务企业为了应对资质申报、检查，扣留了流失技术工人的技能鉴定证书，导致这些人员在新的企业重新培训、鉴定，“人证分离”与“一人多证”的现象相当普遍，既掩盖了建筑劳务企业资质情况的真实性，也浪费了培训和鉴定资源。

企业层面

1.承包企业用工行为的因素

据被调查的建筑劳务企业反映，承包企业的以下行为制约着他们的生存和发展。

总承包企业自办建筑劳务企业

由于总承包企业与其成立的劳务企业有着资产关系，或旧有的隶属关系，这类劳务企业一般都有比较稳定的经营业务，优先承揽总承包企业施工项目的劳务作业。在分包方式和规模、分包价格、工程款结算等方面与其他劳务企业也有所差别。这使得独立的建筑劳务企业难以与其公平竞争。

总承包企业直接使用劳务作业队伍或“包工头”

由于包工头承揽劳务作业尚未得到有效禁止，在行政监管不到位的地区，承包企业与包工头私下交易的现象依然存在。一些企业将劳务作业分包给挂靠在劳务企业的作业队，虽然与劳务企业签订了劳务分包合同，但对务工人员与劳务企业的劳动关系、工资发放、培训和持证上岗情况不予关注;一些企业接受挂靠，或对工程项目部实行经济承包，对劳务用工管理无力控制，劳务分包难以推行;一些总承包企业自办的劳务公司也挂靠了大量“包工头”控制的劳务作业队。这些情况导致劳务分包市场秩序混乱，制约了建筑劳务企业发展。

总承包企业转嫁经营风险

当前工程承包市场拖欠工程款、工程压价等问题没有得到根本解决。大型总承包企业一般能够正确对待这些问题，在人工费亏损的情况下，以合理价格进行劳务分包，保证劳务费支付，避免发生拖欠农民工工资的现象。但一些企业不顾自身经济实力垫款施工，以低于成本价格承揽工程，并以“风险共担”为由，向建筑劳务企业转嫁经营风险，压低劳务价格，拖欠劳务费用，形成价格低、变更频、纠纷多、结算迟的恶性循环，导致劳务企业资金紧张，难以按时足额支付务工人员工资，经济效益低迷。

2.建筑劳务企业自身的因素

无合同用工现象严重，务工人员队伍稳定性差

一是国有或城市集体总承包企业改制、改组成立的劳务企业，除其管理人员和原有操作工人与企业签订劳动合同，并办理社会保险外，其招募的劳务队伍中的务工人员及零散用工并没有直接与企业签订劳动合同，建立劳动关系。此外，由于一些国有企业改制时没有彻底解决职工“身份置换”问题，其原有职工与总承包企业仍保持着实质性的劳动关系和国有职工身份。这种“二元化”队伍结构，造成这类企业务工人员待遇的不公平，企业发展极不稳定。

二是乡镇总承包企业分立的劳务企业，一般与总承包企业有着资产关系，保留了原有的工种齐全、配套的务工人员队伍，作为施工作业的骨干力量。这部分人员一般与企业签订了劳动合同，或者双方具有比较稳定的劳动关系。有些企业的管理人员和少数操作技术骨干还拥有基本社会保障。这些企业根据总承包企业用工和自身发展需要，招用一些外地劳务队伍和零散务工人员作为补充，这部分人员一般没有与企业建立劳动关系。

低等级承包企业转化的劳务企业的情况与上述企业基本相同。

三是“包工头”联合组建的建筑劳务企业，一般没有建立法人治理结构，很多属于“包工头”掌控劳务队伍的联合体。务工人员与企业之间没有签订劳动合同，建立劳动关系，而是与“包工头”存在事实上的劳动关系，甚至是口头约定其工资待遇。

挂靠现象严重，专业化程度低

由于总承包企业多希望一家劳务企业承担多工种甚至全部劳务作业，以减少多家劳务企业进场和协调多工种作业的管理工作，按现行规定“劳务作业承包人必须自行完成所承包的任务”，从而催生了一批综合性的劳务企业。而真正具有这种综合劳务作业能力的，只有少数由总承包企业分离出来的劳务企业;一些“包工头”为减少独立成立劳务企业的管理成本支出，规避法人企业应尽的责任和风险，以各自掌控的劳务资源，共同组建建筑劳务企业，以迎合市场的需要，并通过扩大承揽任务的规模，谋求各自的经济利益。从而形成了一批多个利益主体、多支劳务队伍相互挂靠的建筑劳务企业。有的企业甚至形成了地域性分公司、劳务作业队、工种班组多级挂靠体系。

此外，一些总承包企业成立的自营性质的劳务企业，普遍采用挂靠方式招募劳务队伍，以此规避与直接招用的农民工建立劳动关系，办理社会保险的责任。

劳务企业内部挂靠带来的主要问题，一是不利于建筑劳务向专业化、小型化方向发展，二是企业难以履行其应尽的责任。三是容易将企业内部经济矛盾演变为工程承包企业与劳务企业的劳务纠纷，甚至发生务工人员与总承包企业的对立，以及恶意讨薪导致的社会问题。

规章制度不健全，经营管理粗放

一是合同意识淡薄，报价制度不健全。很多劳务企业为了承揽劳务作业盲目低价竞争。劳务分包合同往往是劳务队长以企业名义与用工企业签订，合同内容约定不明确，纠纷不断，扰乱市场秩序和社会秩序。二是企业资源分散，财务制度不健全。大量由“包工头”联合组建的建筑劳务企业，人员、资金、机械设备仍掌握在演变为分公司经理或劳务队长的“包工头”手中，企业管理处于失控状态。企业积累微薄，自我发展能力差。三是对员工培训不重视，薪酬制度不健全。

经营领域狭窄，经济效益低迷

按照现行劳务分包制度的要求，劳务企业经营领域狭小;劳务费收入受到劳动消耗定额及总承包企业人工费成本的控制，正常的劳务分包盈利水平极其有限;经济实力薄弱，难以抵御法人企业所面临的风险，以及应承担的责任，更难以成为容纳建筑业务工人员就业，并与其建立稳定劳动关系，有效保障其合法权益的主要载体。

务工人员层面

1.建筑业劳务资源日显短缺，整体素质难以提高

随着城镇化和地方工业化进程加快，“三农政策”的贯彻，农村生活条件有了很大改善，大量农民工回乡创业;原来建筑业劳务资源丰富的地区，建筑业带动了县域经济的快速发展，也为从事建筑的农民工提供了新的就业机会。建筑业务工人员向相对贫困地区和较低素质人群转移;国家的计划生育政策效应日渐明显，农村家庭子女数量减少，独生子女家庭日益增多。建筑业劳动力资源短缺，技术工人青黄不接已成趋势。据被调查的建筑业企业和江苏、河北、四川各级建设部门驻京、沪机构反映，建筑农民工年龄多在40岁以上，1980年后出生的年轻人很少愿意从事建筑业。

2.合同意识淡薄，随意频繁流动

由于劳务企业与务工人员劳动合同制度不健全，双方没有建立稳定的劳动关系，权利义务也不对等，劳动合同的约束力很差。务工人员往往根据工资高低、待遇好坏，在“包工头”的诱导下随意、频繁流动。这种现象不但直接影响劳务企业务工人员队伍的稳定，危及到承包企业工程项目的组织实施，也使得务工人员的合法权益难以得到有效保障。

3.从业缺乏长久之计，提高技能的积极性不高

由于建筑业生产生活条件艰苦，长期流动作业，务工人员社会保障覆盖面远远小于从事其他行业的农民工。上海市实行的综合保险对多数行业的外来农民工都包含养老保险，而对建筑业的农民工只有工伤保险、大病医疗保险和小额医药费补贴。据天津市建筑业协会反映，外来务工人员对参加培训，进行技能鉴定普遍缺乏积极性，不但不愿承担培训费用，还向企业索要务工补贴。据北京市建筑业联合会人力资源专业委员会、北京市建筑业人力资源协会的调查，外地进京建筑劳务企业中的高级工仅占务工人员总数的7%。