关于政府财政资金投入工程造价结算的有关问题

关于合同双方约定的价款与审计结论不一如何认定处理问题

根据审计法第二十二条关于“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”和建设部、财政部印发的《建设工程价款结算暂行办法》关于政府投资项目，由同级财政部门审查的规定，各级地方政府相应出台了有关政府投资项目应接受财政审计监督的规定，有的地方政府还规定必须按照审计结算工程款。但是，这就产生一个双方当事人的合同约定的造价与审计结论不一致应当如何认定处理的问题。就此，我们来看一下最高人民法院2001年4月2日给河南省高级人民法院批复意见。

全文如下：“你院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示收悉。经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据”。显然，最高院的批复明确了除合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况，审计结论与双方当事人的约定不一的，应以双方当事人的约定作为工程结算的根据。这实际涉及一个行政审计是否可以否认双方当事人合同约定的法律问题，也就是合同效力确认的问题。根据我国法律的规定，只有人民法院和仲裁机构有权确认合同的效力，而作为行使行政监督职能的审计部门，法律并未授以确认合同效力的职权，因此，如果审计直接否认双方合同的约定， 难以得到司法的支持。

关于工程审计面临的问题和处理

根据国家有关审计法规和工程结算的规定，赋予财政审计对政府投入资金的工程实行审计监督的职权，而并未规定须以审计结论作为双方合同结算的依据，因为这涉及到行政监督关系与合同法律关系的不同性质和确认程序问题。但有的地方政府则规定必须以审计结论作为工程结算根据，这就产生了行政规章与合同法的交叉冲突，使承担工程审计监督职能的财政审计部门在实际操作中存在诸多的困难和问题。一、因为审计结论难以约束作为合同一方的承包人，要把审计结论作为工程结算根据，就只能以牺牲效率和审计报告的权威性以换取双方签字同意以避免法律风险，双方不签字就不出报告。因此，往往造成财政投入资金的工程结算期很长，使承包人陷于工程款不能及时收回的困境而产生对审计和政府的不满，由此还产生对发包人逾期结算付款的责任追究等法律责任问题。二、从行使监督职能行为考察，审计部门对发现的问题应当也有权在职责范围内作出自己的判断和处理意见。但如果把审计作为双方合同的结算依据考察，即使认为双方合同或联系单约定的价款有问题，却因为涉及到确认合同效力的职权问题而难以处理，如直接否认，则难以经受司法的审查，如听任不理，则有失职之嫌。 因此，需要研究审计监督与工程造价结算的定位和操作问题。

作为行使监督职能的审计机关，为防止国有资产的流失，对于结算审计中发现有问题的合同或联系单，虽然不能直接否认其效力，但应依职权作如下处理 ：一、责令建设单位与施工企业协商变更不合理的约定;二、对有争议不能协商变更的，如果审计结论需要以确认合同效力为基础的，可中止审计，告知当事人通过仲裁或诉讼确认双方签约的效力;三、对构成违纪或有犯罪嫌疑的，向纪检检察等有关职能部门提出查处的意见;四、依职权对违反财政管理行为的责任人进行处理。同时，应加强招投标和合同签订的事前和合同履行过程的监督控制，避免问题集中于结算审计而难以处理。

关于合同约定以审计作为工程结算依据，一方当事人对审计确定的造价有异议，能否提请仲裁或诉讼

虽然合同约定以审计结论作为结算的根据，但并不能因此排除其提出异议寻求救济的权利。如果当事人对审计结论有异议， 应当充许其作为合同纠纷向人民法院提起民事诉讼或根据仲裁协议向仲裁机构申请仲裁请求确认工程造价。这里所说的是程序问题，对其提出的异议能否支持属于实体审查问题。有观点认为，虽然双方合同约定以审计结论作为结算依据，如果对审计结果有异议，应当通过行政复议或行政诉讼途径寻求救济。笔者认为，双方合同约定行政审计作为合同结算的根据，具有自觉接受行政监管的意思，但并不改变合同关系的性质。首先，双方当事人是一种合同权利义务关系，约定通过审计结算只是结算方式的选择，而并不因此把合同关系的性质改变为行政关系;其次，双方基于合同关系发生的争议如果要通过行政程序来处理，与民法或行政法的法理不符。第三、审计监督是行政机关依法行使行政职权的行为，不是可以由当事人约定或支配的行为。因此，这种约定的本义是第三者的裁断。第四、在工程合同结算纠纷的民事诉讼或仲裁程序中，审计报告属于证明工程造价的证据之一，适用民事证据规则进行审查，而不是对行政监管行为的审查。第五、承包人能否对审计结论提起行政复议或行政诉讼，应从其是否作为审计监督关系的相对方主体考察，如可以提起，当事人可以选择行政程序救济 ，但并不能因此排除其作为合同纠纷选择提起仲裁或民事诉讼的权利。

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