农村土地抵押宜谨慎推进

近日，中国人民银行、银监会、证监会、保监会日前发出指导意见，“在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，探索开展相应的抵押贷款试点”，试点将仅限于城镇化和农业化程度高的地区。

由于目前农村土地从农用地、建设用地转变到工业和商业用地的使用用途变更，已经处于政府严格的层层管控之下，所以上述公告中的农村土地抵押权试点工作，也将根据依法结合自愿的原则，不会触及任何土地使用用途的变更。

虽然目前已经看到的试点计划将坚持以遵守农村土地集体所有权为前提，并且不触及任何不符合农村土地使用用途管理的违法违规问题，农村土地抵押金融创新仍需以十分谨慎的“分步走”、“留后路”的设计，来给长久以来对作为农民"社保"的土地经营权可能因此丧失的种种忧患，提供可以信服的政策保障。

考虑到2006年土地“二轮延包”完成、各地逐步发放土地承包权证至今，相对规范的土地流转和规模经营已经较普遍，那么可以把农村市场中对抵押金融服务的需求，划分为农户直接承包经营的小块土地承包权抵押和规模化“转承包”经营权抵押两类，分别设计抵押管理规定。因为“转承包”经营权的涉权农户相对有更高的风险承受力，那么规模转包大户的农地抵押比例可以高于单个农户的抵押比例。为确保农户保有最后的“口粮田”作为社保，单一农户的承包地抵押比例早期如果局限在50%以下，那么规模转承包大户的抵押土地比例或应该可以上升到70%。

其次，除了早期可在土地抵押比例上设限以外，对于属于土地经营之外的、没有具体项目的抵押贷款要求，即便在自愿原则之下，土地抵押金融试点早期也应该严禁银行接受抵押。考虑到农村仍然存在的子女升学、大病就医等严重缺乏保障的种种问题，防止农民因缺乏社会救济、而被迫"自愿"抵押土地，仍然是农村土地抵押金融创新中应该严防死守的问题。中国农村的社会养老保障和医疗保障，以及普九教育保障和高等教育的城乡平等机会等，要依靠中央政府在其他相关管理和保障系统加快改革速度和覆盖广度。而土地抵押金融的创新模式的逐步推进和成功发展，既会受到其他农村保障体系推进程度的制约，同时也不能够在其他领域不成熟的阶段内，先打开覆盖缺口、以金融替代社会保障。

另外，考虑到二轮延包过程中，由于严格的不许按人口变化进行“调田”(承包地调整)的政策，实际上很多地区由第一次土地承包后，沿袭下来的人口变化导致的人地不均问题已经比较明显，众多户口保留在农村、但是在城市工作生活的人口家庭与纯农村家庭之间的土地贫富矛盾在各地都不鲜见，新佃农已经出现。“新佃农”的长久化解要依靠新的农村保障制度建设，而土地抵押金融创新，则要防止在这一遗留问题领域增加新的复杂因素。

对于有志于农村金融服务市场的金融机构而言，即便要符合土地集体产权、土地用途不得变更等等法律要求，农村金融服务市场仍然是一个存在巨大机会的市场。而从纯粹的农村和农民立场出发，相比较土地抵押权，农村更需要能够和国有金融机构一样，平等的在农村进行吸储、放贷的民资独资银行或者农民金融合作社。给与民资投资的小额贷款和农村金融机构完整的商业银行经营权，才是最迫切的问题。