超过工伤认定申请期限的工伤赔偿怎么办？

工伤认定申请时限是指工伤事故发生之日或者职业病被诊断、鉴定之日起得以向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请的法定期限。依据我国现行《工伤保险条例》和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的相关规定，普遍认为工伤职工超过工伤认定期限未提出工伤认定申请的，用人单位不再承担工伤保险责任和民事赔偿责任。此种理解是否与《工伤保险条例》的立法初衷相契合?前述申请时限究为诉讼时效抑或除斥期间?人身损害赔偿与工伤保险之间的究为何种关系?此等诸类问题均直接关乎“超过工伤认定期限”情形下工伤职工救济径路的探求和对现行有关条款的实质合理性解释。本文拟从人民法院处理工伤事故赔偿的问题三大难点入手，将超期未申请认定工伤的工伤事故赔偿问题分为已参保和未参保两种情况并分别提出了相应的处理建议，以期在不突破法律制度现有框架范围，为平衡工伤职工、用人单位和工伤保险机构的多方利益探索一条有效的解决路径。
　　一、工伤认定申请期限制度设计与实际运行实效的偏差
　　(一)工伤认定申请期限的制度设计
　　在法定期限内，由适格主体提出工伤认定申请，由依法授权的劳动保障行政部门认定工伤是启动工伤保险赔偿机制的初始程序和必备要件。依据《中华人民共和国工伤保险条例》(以下简称“工伤保险条例”)第17条的规定，提出工伤认定申请的主体可以是用人单位，也可以是职工、其直系亲属或工会组织，但后者申请工伤认定的权利仅在超过法定期限用人单位不提出申请的情况下方能行使。基于保障工伤职工的合法权益，督促相关权利人及时行使权利以及便于工伤保险机构调查事故的考虑，立法者特别明确了一个封闭时段、两个申请时点：一是用人单位申请工伤认定期限为工伤事故发生之日或者职业病被诊断、鉴定之日起30日内，有特殊原因经批准的，可以适当延长。二是职工或直系亲属、或工会组织申请工伤认定期限区间为经过用人单位的申请时限至事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年之内。
　　工伤认定申请时限制度有效运行需要具备三个前提：一是用人单位已为职工购买工伤保险;二是用人单位有选择工伤保险制度分担损失和化解风险利益驱动;三是工伤职工具有一定程度的法律知识和现实的维权能力。

(二)工伤认定申请期限的实际运行效果
　　1. 用人单位缺乏申请工伤认定的激励。在不考虑企业社会责任和道德因素情况下，工伤事故作为一种偶发性的小概率事件，用人单位很可能基于侥幸心理和求利本性驱使在用工之初就选择不为职工购买工伤保险。其次，当用人单位超过30天未提出工伤认定申请，按照《工伤保险条例》第17条的规定应承担在此期间发生的符合规定的工伤待遇等费用。此时，用人单位为避免自行承担赔偿责任，会选择做出虚假承诺以恶意拖延职工提出工伤认定申请的时间，甚至以继续就业机会为交换条件迫使工伤职工放弃提出工伤认定申请。
　　2.工伤职工申请工伤认定受主客观条件的限制。从工伤职工角度分析，工伤职工法律知识相对缺乏，容易轻信用人单位的口头承诺，单纯相信用人单位已经提起工伤认定申请，或者将用人单位支付就医费用和支付工资视为已经享受工伤保险待遇;另一种情况是客观不能，即一旦发生严重工伤事故，用人单位若未提出工伤认定申请，职工在就医期间通常无法自行提出工伤认定申请。条例中虽然也规定了职工直系亲属或工会组织可以代为提起工伤认定申请，但鉴于工会组织对用人单位目前仍具有较强的依附性尚不可能积极代工伤职工行使权利，以及现实中若发生直系亲属已先于职工死亡，或者外出务工职工直系亲属短时间内无法联系等情况，工伤职工提出工伤认定申请很大程度上成为一种理论上的可能性。
　　3.现行相关规定的局限性。从外部法律环境角度分析，现有法律规定客观上设置了制度障碍，致使实践中工伤职工陷入申请认定工伤难、超期救济难的窘境。《工伤保险条例》规定的工伤认定申请期限对工伤职工相对用人单位更为严格。工伤认定申请期限是事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年之内，除开用人单位申请期限30天或者特殊情况下的延长期，工伤职工提出工伤认定申请可能远少于1年的时间，并且该申请期限为不变期间，作为弱势一方的工伤职工反而不享有特殊情形下的申请延期权利。《工伤保险条例》认为工伤认定申请期限是不变期间，超过期间不行使申请权利则丧失了请求工伤保险待遇的权利，同时《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“人身损害赔偿解释”)第12条规定：“依法应当参加工伤保险统筹的用人单位的劳动者，因工伤事故遭受人身损害，……请求用人单位承担民事赔偿责任的，告知其按《工伤保险条例》的规定处理。”工伤职工落入了现行法律之间的“间隙”，不论是否参保，也不论超过工伤认定申请期限是否具有正当理由，工伤职工都将被法律拒之门外，无法获得工伤补偿，自行承担工伤事故造成全部损失。
　　因此，立法者出于善意的初衷设计了工伤认定申请期限制度，但是由于实践中缺乏制度运行的必要的三个前提，致使实际运行效果与预设结果产生了偏差。
　　二、司法实践中三种处理意见的利弊分析
　　目前，司法实践中针对超过法定申请期限未提出工伤认定申请而丧失享有工伤保险待遇的工伤职工，其向人民法院起诉要求用人单位承担民事赔偿责任的情况，主要有以下三种处理意见：一是依据《人身损害赔偿解释》，直接驳回起诉;二是直接认定工伤，由用人单位以工伤赔偿标准承担赔偿责任;三是参照雇员人身损害赔偿处理，由用人单位以人身损害赔偿标准承担民事赔偿责任。
　　第一种处理意见，法院严格按照《人身损害赔偿解释》规定直接驳回工伤职工起诉，其有利于维护司法统一、适用法律简单、便于操作，同时可以减轻法院案件处理压力，避免法院卷入社会矛盾。然而其弊端也显而易见，由于法律制度自身的局限性使得工伤职工的合法权益无法保障，法官对法律解释停留在对法律条文的机械理解和适用，缺乏对立法精神的探究和社会公平正义的追求，致使案件审判效果与社会效果严重不相一致。
　　第二种处理意见，由人民法院直接认定工伤，判决用人单位以工伤赔偿标准承担赔偿责任，不仅肯定了工伤职工有请求工伤事故赔偿的权利，而且避免了行政诉讼程序复杂的诉累。但由人民法院直接认定工伤又存在诸多不妥：其一，从行政法角度看，我国行政法规《工伤保险条例》和部门规章《工伤认定办法》都明确规定由劳动保障部门具体实施工伤认定程序性事项以及行使对工伤保险机构的监察权，其他部门都没有工伤认定权限，人民法院作为司法机关直接认定工伤缺乏法律授权依据;其二，工伤保险作为社会保险的重要组成部分，属于劳动社会保障法的调整范畴，工伤认定作为工伤保险赔偿机制启动程序涉及到整个工伤保险基金的支付而不再是具体的单个工伤职工与用人单位之间的民事权利调整，由劳动保障部门负责工伤认定体现了公法领域国家公权的干预力，人民法院不宜将其作为具体民事权利纠纷处理;其三，从法律效果上看，由人民法院自行确认工伤，会导致人民法院和劳动行政部门之间的权力冲突，同时产生当事人故意不通过行政程序申报工伤，以便民事诉讼程序中提出工伤认定的情形，从而造成行政资源和司法资源的浪费。
　　第三种处理意见，人民法院可以参照雇员人身损害赔偿处理方式，判决由用人单位按人身损害赔偿标准承担民事赔偿责任。持该种观点的人主张，工伤事故责任起源于雇主责任，工伤事故既有侵权行为性质，又具有工伤保险性质，人身损害赔偿的规定和工伤保险法的规定都可以作为处理依据。当工伤职工无法获得工伤保险救济时，人身损害民事赔偿提供了另一种救济的可能性，并且劳动者与用人单位之间形成的是比雇佣关系更稳固的劳动关系，因此法院参照雇员受害赔偿进处理，于法于理，并无不当〔1〕。但实践中，我们发现由于工伤保险待遇和人身损害赔偿功能上的不同〔2〕，致使按照人身损害赔偿标准获得的赔偿金额远高于工伤保险待遇，这种利益上的巨大差异成为了部分工伤职工故意拖延工伤认定申请转而请求民事赔偿救济的主要诱因。若法院采取这种处理方式，其结果无疑对于已为工伤职工缴纳工伤保险的用人单位有失公允，从长远看势必造成我国工伤保险制度化解“劳灾风险”能力大大降低，劳资矛盾不断激化，不利于经济持续发展和社会稳定和谐。
　　以上三种处理意见各有其合理性，但又都不成其为最佳的解决方案。工伤保险制度是在雇主侵权责任的基础上发展起来的由全社会分担工业事故造成的人身损害损失的一种制度设计，它经证实是符合社会化生产方式和经济发展方向的。法院应当在更加复杂的社会经济背景和法律环境下重新反思这个问题，而不是或选择直接回避矛盾，或选择完全回归雇主人身侵权赔偿的救济方式，应以现有法律制度框架为出发点，在兼顾效率和公平的前提下寻找社会成本最小方案。
　　三、法院处理工伤事故赔偿问题的难点
　　(一)工伤认定申请期限性质的理解
　　按照《工伤保险条例》第17条规定，在用人单位不提出工伤认定申请情况下，工伤职工若超过事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年才向劳动保障行政部门提出工伤认定申请，其结果是劳动保障行政部门将以超过法定工伤认定申请期限为由做出不予受理的决定，即认为该条规定中“1年”的期限性质为除斥期间，工伤职工在此期间不行使其申请工伤认定的权利，便发生了该项权利消灭的法律效果。笔者认为该理解值得商榷，理由如下：
　　首先，《工伤保险条例》第17条之所以规定1年的申请期限，其源于我国《民法通则》第136条所规定的包含身体受到伤害要求赔偿等四种情况适用1年特殊时效规定，其性质为诉讼时效，可以适用《民法通则》诉讼时效中止、中断和延长的相关规定。与《民法通则》第136条规定特殊时效目的相同，《工伤保险条例》第17条规定亦是出于督促权利人行使权利，避免取证困难以及尽可能缩短权利处于不确定状态的需要。因此，从1年申请期限规定的始源看，其具有诉讼时效的性质。
　　其次，除斥期间和诉讼时效两种制度适用客体不同。通说认为，民事权利依其作用可以分为请求权、支配权、形成权和抗辩权四种，除斥期间的客体一般为形成权，而诉讼时效的客体则为请求权。形成权可以依一方之意思表示而直接发生法律关系的权利变动效果，如撤销权、追认权、解除权等;请求权则是请求特定人为一定行为或不为一定行为的权利，如债权、物上请求权等。就工伤职工申请认定工伤而言，工伤职工向劳动保障行政部门递交工伤认定申请的结果是劳动保障行政部门对工伤事故进行调查，对认定为工伤的启动工伤保险赔偿程序，反之工伤职工则无法享受工伤待遇。工伤职工提出工伤认定申请的行为并不能直接发生获得工伤保险赔偿的法律效果，仅是其依《工伤保险条例》得以请求劳动保障行政部门为其进行认定工伤的一项权利。因此，工伤认定申请权性质上为一种请求权，仅得参照适用诉讼时效制度。
　　再次，当社会经济发展较好时，“蛋糕”不断做大，此时人人生活都处在改善和提高过程中，人们都较少在意蛋糕分配问题，但是当经济出现停滞或者倒退时，人们则会将目光更多地投向蛋糕如何公平分配。工伤认定申请时限制度在设计之初，立法者更多的是考虑如何将企业从职业劳动灾害中解放出来投入生产，注重的是对工伤保险救济的效率，但当经济形势发生变化时，我们应该重新审视这项制度价值倾向，由效率向公平适当倾斜，将工伤认定申请期限性质理解为诉讼时效，注重保护工伤职工获得工伤补偿的合法利益，更加适应当前社会公平分配的要求。
　　综上所述，笔者认为将工伤认定申请期限的性质定性为准诉讼时效，参照适用诉讼时效的相关规定更为妥当。
　　(二)法院能否作为工伤认定的主体
　　劳动保障行政部门依一定程序对工伤事故进行调查加以确认的行为，其性质上是一种行政确认行为。依据现代行政即为法治行政的观念，行政是国家行政权力依法律要求的行动，行政权力来源和行使方式都应当来自于法律的规定，特别是对公民权利产生直接影响的权力必须由法律明示，行政亦无法外特权。我国行政法规《工伤保险条例》和部门规章《工伤认定办法》都明确规定劳动保障部门具体实施工伤认定程序性事项，明确了劳动保障部门认定工伤的合法性和唯一性。另外，工伤保险法的性质属于社会保障法，而社会保障法以人之生存保障为宗旨的法律，其将社会资源在强者和弱者之间进行重新分配以实现分配正义，带有一定程度的国家强制性。劳动保障行政部门作为各级政府设置的职能部门，承担着政府对社会保障进行管理和领导的任务，其依法作出的工伤认定结果具有较高的权威性，以此作为工伤保险赔偿的前提，从而实现工伤职工、用人单位、社会之间利益平衡。
　　通过以上分析可以看出，劳动保障行政部门进行工伤认定的权力毋庸置疑的，但法院是否在任何情况下都不能进行工伤认定，笔者认为并不能一概而论，应该以用人单位是否为已为职工购买工伤保险为标准区别处理：对于用人单位已为职工购买工伤保险，无论是否超过1年申请认定期限都应严格按照《工伤保险条例》第17条和第60条的规定，由劳动保障行政部门行使工伤认定的权力，下文将作详释;对于用人单位没有为职工购买工伤保险，仅在超过1年申请认定期限的情况下，人民法院可以直接进行工伤认定，理由如下：
　　现行工伤保险运行模式是：用人单位缴纳工伤保险费用—发生工伤事故—作出工伤认定—从工伤保险基金中支付工伤待遇。因此，能否正确认定工伤是正确支付工伤待遇的前提，其关系到整个工伤保险基金的运营安全和运行效率，涉及到每个参保企业和职工的合法利益，理应成为国家进行行政管理的对象。依据《工伤保险条例》第60条的规定， “....未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用”，即用人单位没有为职工购买工伤保险的，由用人单位自行支付工伤保险待遇而非从工伤保险基金中支付。因此，非参保工伤待遇支付不涉及工伤保险基金的问题，完全是用人单位和工伤职工这一平等主体之间的利益争议，不涉及公共利益，国家无需介入对其进行行政管理，以行政确认方式认定工伤〔3〕。
　　从技术角度讲，工伤认定与交通事故责任认定、鉴定以及评估相比，对专业知识和专业技术要求远低于后者要求的标准，其更接近于一种程序性要件审查和确认。加之，《工伤保险条例》和《工伤认定办法》对属于工伤范围的情形和不得认定为工伤的情形，以及认定工伤步骤和需提交的相关手续都做出了明确的规定，因此，人民法院认定工伤问题上不存在技术上的障碍。
　　福利经济学中“帕累托改进”定理是指在不减少一方的福利时，通过改变现有的资源配置而提高另一方的福利。赋予人民法院对超过工伤认定期限情形下的非参保职工工伤认定权，并没有改变用人单位作为支付工伤保险待遇主体地位，没有加重用人单位负担，且也未涉及到工伤保险基金，但是却能使工伤职工增加一种救济途径且可能比行政确认程序更加有效，从整个社会福利角度无疑是符合帕累托改进定理的。
　　(三)工伤保险与人身损害赔偿的关系
　　工伤保险和人身损害赔偿是工伤事故损害填补机制两项重要法律制度，对两者应当如何适用，在世界范围内存在四种模式：选择模式、免除模式、相加模式和补充模式〔4〕。我国目前立法尚未对工伤保险与人身损害赔偿的关系作出明确的规定，理论界也众说纷纭，未达成一致的意见。因此，对《人身损害赔偿解释》第12条第一款的规定(在不考虑第三人侵权情况下)存在两种理解：一是认为司法解释中“告知其按《工伤保险条例》的规定处理”应当理解为是一种前置程序，工伤职工依条例享受工伤保险待遇后，还可以依据人身损害赔偿起诉用人单位;二是认为工伤保险完全取代人身损害赔偿，受害者只能按《工伤保险条例》得到工伤保险待遇，而无权再向单位提起民事赔偿之诉。前者认为两者是一种补充关系，后者认为两者是一种替代关系。
　　笔者认为，在不考虑第三人侵权情形下，工伤保险和人身损害赔偿之间的适用原则是工伤保险法定优先，人身损害赔偿有限补充。“法定优先”是指不论用人单位是否已为工伤职工购买工伤保险，都首先寻求工伤保险法的救济，对于直接起诉民事赔偿不予受理。“有限补充”是指工伤职工享受工伤待遇后未能弥补全部损失的，当且仅当用人单位存在故意和重大过错时方就不足部分能提起民事赔偿。其中，对于未参保的情形，有观点认为应当允许工伤职工可以直接起诉用人单位民事赔偿，理由是未参保情况下支付赔偿费用的主体是用人单位，在人身损害赔偿金额较工伤保险更高且适用全部赔偿原则，既然用人单位未给职工购买工伤保险，也即是放弃了主动化解劳灾风险的机会，当然就不能享受以经济补偿为目的的较低工伤保险赔偿标准。这种观点体现了对工伤职工合法利益的保护，但是忽略了侵权损害赔偿适用过错归责原则，工伤职工需举证证明用人单位存在过错，而实践中是比较困难的，这也是传统雇主侵权责任救济“失灵”一个重要原因。而工伤保险适用无过错归责原则，可以有效的解决用人单位无过错和工伤职工无法证明用人单位过错情况下工伤事故赔偿问题。
　　四、超期未申请认定工伤情形下工伤事故赔偿问题的解决路径
　　在提出超期未申请认定工伤情形下工伤事故赔偿问题的处理建议之前，我们先回顾上文分析所得出的三个结论：工伤认定申请期限性质为诉讼时效，可以参照适用诉讼时效中止、中断和延长的相关规定;在未购买工伤保险情形下，对已超过1年但尚在申请工伤认定时效内未认定工伤的，人民法院可以直接认定，其他情况下均应由劳动保障行政部门认定工伤;工伤保险和人身损害赔偿的适用原则是“法定优先，有限补充”。基于以上三个结论，笔者建议对超期未申请认定工伤情形下工伤事故赔偿问题分为已参保和未参保两种情况讨论：
　　(一)已购买工伤保险情况
　　在用人单位已为工伤职工购买工伤保险情形下，工伤职工若以工伤损害赔偿为由起诉用人单位，法院应当审查超过工伤认定1年申请时限是否存在中止、中断和延长的事由，若存在以上情况的，人民法院裁定驳回起诉并告知其按照《工伤保险条例》规定处理;若人民法院经审查认为已超过申请工伤认定时效期限，而工伤职工能举证证明用人单位存在故意或重大过失，应当由用人单位仅就人身损害赔偿超过工伤保险待遇的部分差额承担民事赔偿责任。
　　(二)未购买工伤保险情况
　　在用人单位没有为工伤职工购买工伤保险情形下，工伤职工若以工伤损害赔偿为由起诉用人单位，人民法院应当审查超过工伤认定1年申请时限是否存在中止、中断和延长的情况，若存在以上情况的，由人民法院直接进行工伤认定，判决用人单位依《工伤保险条例》第60条规定承担责任;若人民法院经审查认为已超过申请工伤认定时效期限，而工伤职工能举证证明用人单位存在故意或重大过失，应当由用人单位仅就人身损害赔偿超过工伤保险待遇的部分差额承担民事赔偿责任。
　　对于前述两种情况，工伤职工已经享受工伤保险待遇但未能弥补全部损失，以不足部分起诉用人单位要求民事赔偿的，对有证据证明用人单位存在故意或者重大过失的，对该诉讼请求人民法院应予支持。
　　此外，鉴于在司法实践中，已存在行政诉讼中因劳动保障行政部门未审查超过工伤认定申请期限是否具有正当理由而判决撤销不予受理决定并责令受理工伤认定申请的案例〔5〕，人民法院对是否超过工伤认定申请期限的问题应向劳动保障行政部门提出司法建议，建议将工伤认定申请期限性质理解为诉讼时效，参照适用诉讼时效的相关规定，对工伤职工有正当理由超过法定期限提出工伤认定申请的情形不宜作出不予受理的决定。