为了惩治和预防行政执法部门工作人员职务犯罪，充分发挥检察机关预防职务犯罪的职能作用，我们对2001、2002、2003年以来湖滨区行政执法机关工作人员职务犯罪情况进行了调查统计，分析了犯罪的特点和原因，研究了惩治预防对策
一、行政执法人员职务犯罪的特点

近年来，湖滨区的行政执法工作取得了很大成绩，行政执法水平有了很大改善和提高，绝大多数行政执法人员认真履行职责，严格依法办事，为促进改革保证发展，维护稳定作出了积极贡献。但也有少数执法人员有法不依，执法不严，违法不究，甚至滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，致使国家和人民利益遭受重大损失。从统计情况看，我区行政执法人员职务犯罪主要有以下几个特点：

（一）行政执法人员犯罪不但没有下降，反而呈逐年上升趋势。2001年至2003 年，我院渎职侵权检察科共立案查办构成渎职侵权犯罪的行政执法人员2件2人，反贪污贿赂局查办构成经济犯罪的行政执法人员5件5人，共7件7人，其中2001年2件2人，2002年1件1人，2003年4件4人，而2004年前7个月就立案5人，全是税务部门工作人员。

（二）犯罪涉及多数执法部门。在立案查办的7人中，涉及城建、土地、质量技术监督、卫生四个部门。主要涉及滥用职权、受贿、行贿3个罪名。其中受贿犯罪较多，占立案数的71％。

（三）犯罪主要是基层执法单位负责人。在2001年—2003年查办的7名执法人员犯罪中主要是基层行政执法单位的主任及负责人。

（四）查处难度比较大。据统计和调查，行政执法人员犯罪案件的查处存在三难。一是发现难。行政执法机关执行着80％以上的法律法规，而检察机关对这些领域的工作性质、职能和相关的法律法规、操作规程相对不熟悉；普通老百姓因不懂得法律规定，不知道举报，或因惧怕不愿举报；加上行政执法犯罪侵害的大多是公共财产、公共利益，一般没有特定对象，案发后往往不能及时举报；而发案单位由于种种原因也瞒案不报。在2001年—2003年查办的7名执法人员犯罪中，有4人是上级检察机关交办，3人是其单位自行发现，没有发案单位移送，也没有群众举报。二是认定难。认定难的问题集中在司法解释相对滞后，或没能适应现行刑法的内容，或对法律规定的理解、把握上存在分歧，特别集中在对犯罪行为的标准量化不够，主体身份认定等方面。三是取证难。行政执法人员熟知法律，工作性质特殊，反侦察能力强，特别是担任领导能力的人员犯罪，由于关系网、保护层的作用，深入查证会遇到不少干预和阻力，甚至受到威胁。渎职犯罪客观方面都是国家机关工作人员履行职责上的作为和不作为，都发生在公务活动中，与工作失误有时难以界定，一些领导同志受“为公不犯法”和“钱没进个人腰包不算犯法”的错误思想的影响，为其说情，甚至为其开脱，致使案件大事化小、小事化了。有的不但不配合查处，还设置障碍。

二、行政执法人员渎职侵权犯罪的主要原因

行政执法人员犯罪的原因是多方面的，多层次的，既有客观方面的原因，又有主观方面的因素；既有历史的原因，又有现实的原因，但是最根本的原因是极少数行政执法人员不能正确对待和行使手中的权力，因为权利的异化而最终导致犯罪的发生。主要有以下几个方面：

（一）思想政治工作薄弱，工作人员法制观念淡薄。行政执法机关内部发生的职务犯罪，犯罪行为大多数是不能正确对待手中的权力，视公权为私权，权力观念错位，特权思想严重，讲亲情不讲原则。这和极少数行政执法机关思想政治工作到位，职业道德教育流于形式有一定的关系。

（二）权力缺乏有效的监督制约机制，导致执法腐败蔓延。我国行政执法机关有相当部分实行垂直领导体制。如税务、工商总局直接领导各直属税务、工商局，管辖范围大，各直属税务、工商及基层所遍布全国各地，使上级局对下级局的管理和监督有较大难度，难以到位。而地方税务、工商因没有隶属关系，所以地方党政管不了，形成“管的着的管不到”的局面，使权力缺乏有效的监督制约机制。

（三）制度执行不严，管理混乱。据调查，行政执法机关都制定了一系列规章制度，其内部的规章制度还是比较健全的。但在实践中，这些规章制度并未真正得到执行，落到实处，有的形同虚设，这是职务犯罪重要成因之一。

（四）一线执法人员权力过大，形成监管漏洞。我国税务、工商、医药、土地、质监等部门现行的业务管理体制中，业务管理权限实际上集中在基层执法人员手中。这些基层工作人员，税务、工商、疫检人员地位不高，待遇较差，工作辛苦，素质参差不齐，但他们手中的权力却很大。他们是否依法行事完全取决于自身的素质和良知。由于执法权力集中在一线人员个人身上，形成一些监管漏洞甚至黑洞，不法分子只要买通了他们，就可以实施不法行为。

（五）意志薄弱，经受不住拉拢腐蚀。我国正处在社会主义初级阶段，税收体制和工商、土地、城建、质监等管理制度还不十分完善，权力在某些环节、某些方面还起着决定性作用，这就导致社会上一些企图谋取暴利的不法之徒，千方百计向行政执法人员发动进攻，喜欢什么就给什么，怕什么就来什么，瞄准行政执法人员的薄弱环节，不惜动用一切手段来加以诱惑，其势头之猖獗，手段之恶劣已经达到了令人震惊的程度。意志不坚定的行政执法人员，往往会被他们腐蚀、利用，沦为罪人。

（六）打击不力。因为法律本身的漏洞、执法人员的素质及执法环境等方面的原因，使行政执法人员职务犯罪被发现的不多，立案的较少，判决的更少，从而滋生了一些行政执法人员的侥幸心里。我院2001年至2003年查处的7件案件中，只有一件判处有期徒刑，一件拘役，一件不诉，一件免予刑事处罚，三起判缓刑。

（七）自身建设还不到位：

1.县级分局机关机构过多，内部分工过细。上级机关凡有的业务就要求县级分局也成立相应的机构或专职人员，形成了“分局大、和尚多”的现象。机关臃肿，人浮于事，基层工商所力量空虚，内勤人员与监督检查人员的比例不均衡，致使市场监管难以到位。

2.执法人员的约束机制不够健全。一是执法人员素质较低，管理形象较差，有的甚至借执法之名，徇私枉法、以权谋私，“吃、拿、卡、要、报”的现象时有发生；二是缺乏严格的考核、激励制度。在工商行政执法中，特别是在执法办案上，缺乏一个完善、有效的考核与激励制度。执法人员办案与不办案、办案多少、大小对自身的利益影响不大，而且由于实行错案追究制和法制工作一票否决制，执法人员办案越多，承担错案追究风险的可能性也会越大。在这种只罚不奖的机制下，多数执法人员在一般情况下会力求稳妥，尽量少办案或不办案，加上“说情风”影响，个别执法人员便会以种种借口一推了之。三是培训学习比较薄弱。各级工商部门年年强调提高执法人员的整体素质，年年有学习培训计划，但学习效果不明显。尤其对一线执法人员，培训质量与效果较差，执法人员的执法水平难以真正提高。

（一）努力提高执法人员素质，加强对执法人员的教育和管理

一是要开展经常性的教育活动。城建、质检、土地、卫生等系统要经常开展正确的权力观和义务观教育、专项教育和岗位廉政教育。要结合行政执法工作实际，加强法制教育、职业道德教育、廉政教育和岗位业务培训，使行政执法工作人员树立正确的世界观、人生观和价值观。要加强法制教育，树立法制观念，组织学习有关法律、法规和各项规章制度，增强遵纪守法的意识，不断提高自身素质和拒腐防变能力，自觉抵制各种不正之风的侵蚀，廉洁奉公，公正执法。加强“八小时”以外对执法人员的管理和监督，把八小时以内的思想政治工作延伸的八小时以外，促使其正确处理好与工作对象的关系，断绝与不法分子的交往和联系，纯洁行政执法队伍。

二是要加强人事管理。要严格规定实行干部交流、岗位轮换、近亲回避制度，重要岗位人员工作满5年的必须进行岗位交流和轮换。要深化人事制度改革，建立健全竞争激励机制，大胆进行公开选拔，竞争上岗，提高队伍整体素质。强调按程序办事，集体讨论决定，防止个人滥用权力。出台旨在提高城建、质检、土地、卫生干部素质的各项措施，到基层一线去，提拔领导干部要到基层去锻炼，一个人多换几个位置，增加经验，防微杜渐，不出问题。

三是要落实廉政责任制，兑现奖惩制度。各级行政执法机关要落实廉政责任制，单位负责人与部门负责人之间，部门负责人与普通干部之间要层层签订廉政责任状，哪个环节出问题就追究哪个部门负责人的责任。大力推行廉政量化和风险管理，实行责任考核与追究制度。将理论学习、廉政教育、专项业务等层层分解，把任务目标落实到人，形成“横向到边、纵向到底，交叉到位”的责任体系，部署违法违纪要追究领导责任，实行“廉政一票否决制”。与此同时，要执行奖惩制度，奖罚分明。对遵纪守法、廉洁自律、勤政奉公者要给予大力表彰，对查处违法犯罪有功人员给予重奖；严格执行中纪委和国务院各项纪律法规，认真落实党风廉政责任制，对工作失职的领导干部进行严肃处理，对违规违纪人员坚决查处，该处分的坚决处分，决不手软。

（二）改革和完善行政执法部门的管理体制，加深对权力的监督和制约

要通过对行政执法机关体制的改革和完善，建立适应行政执法机关内部垂直管理和外部复杂执法环境的组织管理体系和制度，形成对行政执法人员权力的制衡和效益监督机制，形成灵敏高效的预防和纠错机制。

一是要努力健全对重要业务环节的监督制约机制。对一些权力比较集中、比较敏感的重要业务环节，要按照“事权分离、权力分解、相互制约、规范程序、公开透明”的原则，对现有的作业流程、作业方式进行全面系统的改革，科学地进行内部权力分解和职能划分，建立全新的业务管理体制。通过监控管理和执法