北京市农村法治研究会一项针对宅基地政策的专题调研报告近日披露,调研发现,与宅基地有关的法律与法律、法律与政策之间的冲突性规定大量存在。包括土地征拆迁等一系列与宅基地相关的规定,可谓千差万别。
为了维护农民住房权益和法制统一,调研报告建议制定《农村宅基地及农民住宅法》。
这份报告的全称为《〈北京市农村宅基地及农民住宅条例〉法规预案研究报告》(以下简称报告)。该专题报告已收入《北京法治发展报告(2011)》。
各地规定五花八门
报告称,对于超标占地的情形,各地有不同处置原则。昆明市要求村民“腾退超标准占用的宅基地”；厦门市实行“宅基地有偿使用制度”,并鼓励村(居)民委员会组织公开招标；山东省和德州市均通过宅田挂钩方式相应扣减村民的承包地面积,德州市还进一步规定“由村集体与申请人签订承包协议,临时确定给申请人发展庭院经济”。
对于村民因继承而取得的多户住宅的处置方式,各地规定也不一样。河北省规定必须将多余的住宅转让给符合宅基地申请条件的村民；三亚市和海口市规定,要求村民将多余的宅基地退回并由农村集体经济组织统一安排使用；上海市、黄冈市和株洲市则规定,可以确立这些宅基地的使用权；山东省菏泽市则对此区别规定,对于符合申请宅基地条件的,可以办理土地使用权变更登记手续,对于不符合申请宅基地条件的,注销其土地使用证或用地批准文件,由村民委员会或农村集体经济组织收回宅基地使用权。
对于近些年广受关注的集中建房问题,上海市规定由区(县)人民政府组织制定集体建房实施计划,由村民委员会负责具体实施；福建省规定了集中建房包括统规统建、统规自建、统一旧村改造等方式,实施主体则可以是镇乡人民政府或村民委员会。
法规和法规之间冲突
报告称,各种规定之间的冲突造成实践操作中的混乱局面,增加了相关部门的执法难度。
最引人关注的不同规定,莫过于在城镇居民能否购置宅基地的问题上。于1993年颁布实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》第18条规定,回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞等城镇非农业户口居民等特定人群,在符合一定条件下,可以成为农村宅基地的使用权主体。
而1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确禁止“城乡居民占用农民集体土地建住宅”,2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》再次强调“严禁城镇居民在农村购置宅基地”。
法律和法律之间“撞车”
除了法律与政策规定不一,法律与法律之间也有冲突之处。如对“违法建设”的治理上,城乡规划法和土地管理法分别规定了两个不同的执法主体。城乡规划法规定“由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的,可以拆除”。后者则规定“由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。由于管理主体规定不一,实践中常常出现乡政府和国土管理部门相互推诿甚至扯皮的现象,政府执法权威性和公信力受到极大削弱。
同一部门规章之间“打架”
就连同一部门规章之间,也因缺乏连续性产生冲突。国土资源部2004年的《关于加强农村宅基地管理的意见》指出,“农村村民一户只能拥有一处宅基地,面积不得超过省(区、市)规定的标准”,强调“一户一宅”；2008年的《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》又规定“除继承外,农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的,不予受理”,隐含着“合法继承的宅基地可以予以登记”的意思。
省级地方性法规缺位
之所以各地规定呈现差异,报告指出,与针对农村宅基地尚无一个清晰的制度框架、各级人大及其常委会的立法缺位密切相关。
报告指出,目前与农村宅基地及其住宅有关的法律主要包括土地管理法、物权法和城乡规划法等,但其内容过于简单,缺乏体系性设计。
课题研究者以“宅基地”为关键词命名的市级以上规范性文件中,省级规范性文件有7个,地市级规范性文件有33个。在这40个规范性文件中,省、市政府颁发的主要为33个,国土资源厅发布的有1个,以市政府办公室名义发布的有6个。这些文件主要围绕宅基地的申请条件、程序、面积标准及违规用地的法律责任等作出规定。
目前,尚无一个由人大出台的省级地方性立法文件。山东省人大常委会曾于上世纪80年代初制定过《关于农村建房占用土地问题的决议》,但内容简单时效性差,对现实参考意义不大。
也正是由于全国层面的法律调整不足,地方人大规范缺位,大多数具体事项都由利益相关方的政府出台文件进行调整,报告认为,这难免给法制统一带来挑战。
建议制定农民住宅法
报告认为,根据现有国情,难以在短期内实现城乡住房一体化管理。在很长一段时间内,农民住房仍将依赖于宅基地。这使得农民住房管理制度有其自身的特殊性,需要专门立法。就此,报告建议参考《农村土地承包法》,出台全国统一的《农村宅基地及农民住宅法》。
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