国有企业破产程序的检察监督

　　「内容提要」从我国的实际出发，探讨了加强对国有企业破产程序检察监督的必要性，提出构建破产程序检察监督机制的设想。认为包括破产申请在内的整个破产阶段，对于不当的行政干预、破产审理程序、破产主体违法犯罪行为，检察机关都应当行使必要的法律监督权；破产程序检察监督机制应当包括对破产申请与整顿的检察监督、对清算组的检察监督、对法院审理的检察监督、对破产违法犯罪的检察监督等等。

　　「关键词」国有企业/行政干预/破产程序/检察监督

　　中图分类号：D922.291.92文献标识码：A文章编号：1008—4061（2000）03—0256—02

　　在国有企业破产程序中，国家行政监督（干预）不当，而应有的法律检察监督缺位，这些问题不利于国有企业改革和建立现代企业制度。我国宪法规定人民检察院是国家法律监督机关，有权依法监督国家法律的贯彻和实施，这是修改《破产法（试行）》（以下简称《破产法》）以确立检察监督机制的立法依据。笔者认为，在整个破产阶段（包括破产申请），检察机关都应当行使必要的法律监督权，不过，破产程序不同于民事诉讼、行政诉讼程序，再加之我国的破产程序在性质上又是执行程序的特殊形式，因而破产程序中检察监督的介入既十分必要又非常特殊。

　　一、对破产案件检察监督的必要性

　　（一）不当的行政干预需要制约

　　《破产法》中规定，在破产申请和整顿阶段，国家行政机关依其职权可对破产企业进行必要的行政管理和监督。基于我国现实国情，特别是为了防止国有资产的流失，对破产强调一定的行政参与是必要的。但是在破产实践中却出现了一些问题：一是有的企业主管部门的行政权力膨胀，对破产事件进行不当干预，出现目前存在的该破不破而“要死不活”的状况；二是在破产程序中，行政权力干预司法审判权力，影响了破产的进程。行政机关插手破产事件并对司法的不当干预行为，其范围之广，影响之深，这与我国司法改革以及建立现代企业制度的目标追求都是背道而驰的[1].对这些扭曲的行政权力，如果没有切实可行的法律监督机制予以制约，或者说，没有必要的法律监督机关来维护企业破产的独立自主性，无疑将会出现企业破产的异化。

　　（二）破产审理程序需要监督

　　人民法院自依法接受企业破产申请直到破产清算完毕，在破产程序中居于主导地位，但根据《破产法》规定，检察机关对破产审理的监督与制约实际上处于法律空档，根本没有介入此程序。法院是否依照法定程序依法实施破产，司法人员是否有违法乱纪行为，都缺乏应有的法律监督，而《破产法》强调审理破产案件采用一审终结，债权人不得上诉，这又是成为现实中某些审判人员无所顾忌而滥用职权的直接动因。尽管《破产法》强调其中没有作出规定的，可以依照民事诉讼法执行，但是在民事诉讼法中，仅只规定对其审判程序这个有限的阶段予以监督，这种制约显然是微不足道的，更何况将其移植于复杂而迥异的破产程序中。

　　（三）破产主体违法行为需要追究

　　《破产法》对不规范的破产企业法人代表及直接责任人员的违法行为规定只给予行政处分，其制裁未免太轻，特别是对企业破产负有不可推卸责任的经营者，在破产实践中很少受到法律追究。现行《破产法》第三十五条仅规定了4种破产违法行为的刑事责任，对破产犯罪的规定立法上过于粗略，对破产犯罪的行为、罪名、量刑，没有作出具体规定，人大常委会也无补充解释，司法实践中又不便于操作，这就造成法律对于破产当中出现的故意转移、隐慝、侵吞国有财产等严重违法乱纪行为的打击力度不够。在犯罪主体中，与个人犯罪相比，企业法人犯罪也相当突出，有些企业法人通过企业投资、企业分立等手段转移资产，逃避债务，而且申请破产的主体（一般是债务人）还利用法律上的漏洞，“假破产，真逃债”现象屡见不鲜，甚至有的廉价出售或赠送国有资产[2].这种以损害国家利益为代价的恶意破产，如果没有健全的法律监督机制，是难以有效从根本上得到追诉与控制的。更有一些破产单位和其主要负责人，乘破产之机，大发破产财，中饱私囊，导致国有企业破产。

　　二、构建检察监督机制的设想

　　（一）对破产申请与整顿的检察监督

　　目前《破产法》中许多法律条文滞后，对破产申请的规定极不规范。《破产法》规定，国有企业无权自己申请破产，而主管部门又不顾企业具体的实际情况，总是把本地区、本部门或个人的利益放在首位，对要倒闭企业“宁拖也不破”。因此，在这种情况下，从立法上赋予检察机关对此类企业享有破产申请权是必要的，不妨说也是对企业破产申请权的一种监督[3].事实上，企业自己无权或不准申请破产，而上级主管机关又不能成为申请主体，由行使法律监督权的检察院来申请破产是非常可行的，在破产中可保证国有资产真正有人负责。此外，在企业破产的和解整顿中，《破产法》规定，债权人申请企业破产的，企业上级主管机关可以申请整顿，和解后的企业整顿由上级主管机关负责。在此阶段，检察机关参与和解整顿主要目的是对上级行政机关不当的干预及在整顿中不负责任、不作为情况予以法律监督，对于和解整顿无效（上级机关不批准）而债务人又不提出破产申请的，检察机关应当提出破产申请。在现代法制中，破产制度的直接作用在于保证全体债权人得到最大限度的公正清偿，因而对不能清偿到期债务的被执行人，在无人申请破产的情况下，由检察院依职权向法院申请破产，这种破产机制中的职权主义行为，对于当前一些企业利用和解整顿之名拖延破产的情形，通过该强制破产方式将给债权人一个最终说法，以切实维护债权人利益。

　　（二）对清算组的检察监督

　　当前宣告企业破产后成立的清算组，其成员由上级主管部门、财政部门等有关部门和专业人员组成，但是清算组成员中债权人在大多情况下未被邀请参加，清算组由这些政府官员组成，破产清算工作的民间性、专业性和权威性受到挑战，尤其是在清算过程中，由于缺乏权威、公正的评估论证机构和规范的破产交易转让市场及公开拍卖市场，破产企业资产转让往往由代表地方利益的政府撮合成交，破产财产评估与作价不合理，造成交易价格趋于随意性、强制性，缺乏应有的法律监督，清算过程中也难免会出现循私枉法、维护部门利益、损害债权人与国家利益的违法犯罪行为，如虚拟、隐瞒破产财产，审计部门出示虚假的验资报告，对本没有财产担保过的企业债务提供担保，对未到期的债务提前清偿等等。所以，检察监督介入清算是十分必要的，其目的主要是监督和检举，维护清算的权威性、严肃性。

　　（三）对法院审理的检察监督

　　人民法院受理破产案件后进入破产程序，破产事件的处理是否严格依法进行，检察监督是不可或缺的。对于法院违反破产程序的违法行为，应当予以纠正，尤其对于审判人员为了维护地方部门利益或个人私利的枉法裁判行为应当追究法律责任。在现行《破产法》未对破产案件实行二审终审的情况下，债权人或债务人的利益受到损害时，检察院更应当发挥其法律监督与抗诉职能，维护审判的公正性。

　　（四）对破产违法犯罪的检察监督

　　我国《破产法》对破产违法犯罪规定不明确，惩罚措施不力，这与破产制度调整社会经济秩序的功能很不适应，而破产制度中检察监督的欠缺，致使实践中一些破产债务人敢于置法律于不顾，进行各种破产犯罪活动。笔者建议修改《破产法》的法律追究责任，除了对现行立法上规定的几类犯罪行为予以法律监督外，立法上还应当增加对破产过程中的破产欺诈、破产受贿与渎职破产等犯罪行为进行检察监督，加大对破产犯罪的打击力度。特别是有些破产欺诈案，企业上级机关为了维护本地区、本部门利益，还对破产欺诈予以支持、纵容，甚至进行组织策划，如果没有检察机关的法律监督、侦查和起诉，破产犯罪就很难予以追究。
（编辑：又亦）