随着改革的不断深入和市场经济的不断完善，在数年前，对我国不少企业讳言莫深的破产现象现在已是司空见惯。这种即使在发达市场经济国家也不光彩的事情，近年来，对我国企业来说更多的是一种诱惑而不是一种威胁。特别是自1994年以来，“假破产，真逃债”等一系列破产欺诈行为充斥于破产案件之中，为人民法院审理此类案件增加了很大难度。

　　目前，我国调整破产行为的法律规范主要分为两部分：一部分是《破产法》;另一部分是其他一些法律法规、司法解释中有关破产的规范。这些破产法律规范确实起到了一种开拓性的作用，在当时对冲破计划体制下国有企业不能破产的旧观念功不可没，对建立优胜劣汰的市场竞争与中国经济改革的深入也起到了巨大的推进作用。但是，由于当时立法时，我国仍处于“有计划的商品经济时代”，对破产法原理的认识过于简单、直观，相关规定过于粗糙，原则性规定过多，需要具体的没有予以具体化，而应予以规定的却没有相应的条文调整，存在一定的立法缺陷，以致现行破产法律规范在程序方面也并不规范，缺乏可操作性。随着时间的推移，特别是随着经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济的培育发展，中国市场经济体制框架的建立，这些破产法律规范已远远不能适应现实经济生活及法院审理工作的需要，其局限性日益显露出来。主要有以下几方面：

　　(一)、破产法的适用范围过窄。

　　中国目前的破产法只适用于全民所有制企业(即国有企业)，对于大量的外商投资企业、集体企业和私营企业，合伙企业甚至自然人的破产问题排斥在外。但是，在破产实践中，非国有企业的破产现象却层出不穷。为此，1991年，中国在修改民事诉讼法时，增加了一章即第十九章，专门规定了“企业法人破产还债程序”适用于非国有企业法人，但这造成破产立法的支离破碎与不统一。也不便于对所有的企业按统一的破产法进行规范的调整，各类企业债权人和债务人的利益也得不到统一的有效的保护。因此，在中国经济体制改革的现阶段，制定一部适用于所有企业的破产法已刻不容缓

　　(二)、破产法的条文过于简单，破产界限模糊。

　　现行破产法律规范具体条文的内容较模糊、简单，术语的使用也不规范。关于破产原因的规定，《破产法》第3条规定：“企业因经营管理不善造成严重亏损， 不能清偿到期债务的，依照本法规定宣告破产。”据此规定，企业破产似乎主要是考察其破产的结果。而且，导致企业破产的原因也仅限于一种——“企业因经营管理不善”，也就是说，企业只有因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，才会被宣告破产，由于其他原因导致企业不能清偿到期债务则不能宣告其破产。这种规定显然既不规范也不科学。因为造成企业严重亏损、不能清偿到期债务的原因绝非“经营管理不善”一种!此外，该条规定模糊、笼统，何谓“经营管理不善”，“何谓“严重亏损”，亏损到何种程度，何种地步才算“严重亏损”，“不善”的标准又是什么呢?并没有一个量化的标准，难以把握，实践中难以操作。

　　(三)、破产法对债权人和债务人利益的保护重视不够。

　　例如，由于破产案件的受理与审结影响着一方的安定，实践中处理破产问题时，往往把保持社会稳定置于保护债权人利益之上，将破产的社会成本隐蔽地转嫁给了债权人。如关于债权人申报债权的规定，《破产法》第9 条规定：“债权人应当在收到通知后一个月内，未收到通知的债权人应当自公告之日起三个月内，向人民法院申报债权，说明债权的数额和有无财产担保，并且提交有关证明材料。逾期未申报债权的，视为自动放弃债权。”若债权人因故未收到通知或没及时看到公告而未能在法定时间内申报其债权，就永远不能主张其权利。这种规定对债权人而言有失公平。同时现行破产法律规范关于债权人自治，只规定了债权人会议，但债权人会议不是债权人全体的常设机关，在第一次债权人会议的召开之前以及在债权人会议闭会期间，无法对破产程序进行中的具体事务实施监督，现行破产法缺乏监督人制度的规定。又如，各国破产法都有破产犯罪与破产人免责和复权制度的内容，以保障债务人利益，而我国现行破产法却付之阙如。其它如和解、重整、破产债权制度等，也规定得过于原则，或未予规定，不利于保护债权人、债务人利益。

　　(四)、在企业破产过程中，政府机关参与乃至干预破产程序的成分过多，色彩过浓。

　　1、破产申请。根据《破产法》的规定，债权人和债务人均可依法提出破产申请。然而，债务人的破产申请权受到严格限制。《企业破产法》第8条第一款规定：“债务人经其上级主管部门同意后，可以申请宣告破产”。可见，上级主管部门决定着企业生杀予夺大权，而作为债务人的企业即使达到破产界限，也不得向法院提出破产申请。国发[1994]59号文指出，试点城市实施企业破产，必须首先安置好破产企业职工。如从反面解释，没有安置好破产企业职工的，就不能实施破产。又据国发[1997]10号文补充通知的精神，未列入兼并破产和解困企业名单的企业也不能申请破产。否则，人民法院将依法发[1997]2号文认为不符合受理条件而不予受理。这样债务人的破产申请权能否行使完全取决于其上级主管部门的意愿，从而使债务人的破产申请权流于形式。

　　2、破产整顿。《企业破产法》第17 条规定：“企业由债权人申请破产的，在人民法院受理案件的三个月内，被申请破产企业的上级主管部门可以申请对该企业进行整顿，整顿的期限不超过两年”，该法第20条规定了整顿由上级主管部门主持，即破产整顿申请权归上级主管部门，但是，对企业的前途、企业的生产经营状况和资产状况、产品的市场竞争力最具洞察力的是企业，最具有评价力的是市场，而上级主管部门在破产整顿中的作用实际意义不大。

　　3、清算组的组成。《企业破产法》第24 条规定了清算组成员由人民法院从上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。从这一规定看，企业上级主管部门是以财产所有者代表资格参与清算组。根据《公司法》第171条的规定， 有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由股东大会确定其人选。值得注意的是，法发[1997]2号文指出：清算组的成员要有代表性， 由人民法院从破产企业的主管部门，当地经贸委(计经委、经委)、财政厅(局)、土地管理局、国有资产管理部门、中国人民银行或其分(支)行等有关部门和专业人员中指定。这样使政府官员成了破产清算组的主要成员，而忽视了破产清算工作的民间性、中介性、专业性和社会性。凡此种种，无不体现、迁就计划经济体制下形成的依赖行政权力的思维定式。

　　4、破产责任。《企业破产法》第42 条规定了对破产负有主要责任的法定代表人给予行政处分，破产企业上级主管部门对企业破产负有主要责任的，对该上级主管部门的领导人给予行政处分等等。

　　此外，我们还能在破产的许多环节中看到政府干预的身影。如，关于破产界限的规定中公用企业和与国计民生有重大关系的企业，政府有关部门给予资助或者采取其他措施帮助清偿债务的，不予宣告破产;关于和解与整顿的规定中，债权人申请宣告债务人破产时，是否申请和解，债务人本身无权决定，取而代之的是其上级政府主管部门;债务人和债权人达成和解协议后，经法院裁定认可，中止破产程序，其后的整顿由债务人的上级主管部门负责，这就把政府直接管理企业经营活动、整顿亏损企业的行政措施引入了破产程序。

　　可见，破产规范中的行政干预因素是计划经济体制下行政干预司法的法定化表现，而这又恰恰与宪法规定的司法独立多有违背，其结果是在破产实践中司法独立难以真正实现，破产程序严重扭曲，破与立的关系严重失衡。

　　综上所述，现行企业破产法律规范已不能适应社会主义市场经济发展的形势。鉴于此，笔者提出如下之建议：

　　一、建立统一完善的破产法典。

　　(一)破产规范具体化，增强可操作性。

　　增强破产法的可操作性不光是一个法律技术问题，它也是撇除目前破产法领域较多法外因素的一个有效手段。我国目前立法条款较强的原则性和模糊性就是破产实践欠缺可操作性的根本原因，由于破产程序环节多、内容多、涉及面较宽，因而，立法者应对破产实践所可能涉及的法律关系设计出相应的条文予以调整，能够具体的应尽可能作出具体的规定。

　　(二)拓宽现行破产法的适用范围

　　1、将非国有企业纳入破产法的调整范围。

　　在制定破产法时，我们不应以所有制为界，各类企业包括国有企业和非国有企业都应适用统一的破产法。 这是由于公有制经济与非公有制经济都是我国社会主义市场经济的重要组成部分，保护公平竞争是社会主义市场经济国家的重要职责，非国有企业。

　　2、创建个人破产制度法典化，实现同国际惯例的全面接轨。

　　所谓"个人破产"，就其本质含义言，是指所有法律上或事实上以承担无限财产责任为基础的经济实体和自然人的破产，即囊括所有的非企业法人的民事主体、经济主体。这一制度将属于个人所有的全部财产均法定地囊括于破产财产的范围之中。其主体可以分为以下几种。

　　(1)普通合伙，即我国民法通则第30条规定的个人合伙，是指两个以上公民按照协议，各自提供资金、实物、技术等，合伙经营，共同劳动。

　　(2)有限合伙，是相对于普通合伙而言的一种合伙型态，指的是合伙人根据合伙契约或章程组成的，由一方当事人向另一方当事人的生产经营活动投资而不参加实际的经营活动，分享营业利益，并以出资额为限承担亏损的合伙。

　　(3)个体工商户，即民法通则第26条的规定："公民在法律允许的范围内，依法经核准登记