一、与时俱进——新破产法立法思想的创新

　　新破产法之新，首先在于立法思想即立法宗旨的创新。它以市场经济规律为立法基点，确定法律基本制度的设置，并在第一条规定，立法的目的就是为保护债权人与债务人的合法权益。而旧破产法则将“促进全民所有制企业自主经营，加强经济责任制和民主管理，改善经营状况，提高经济效益”等与破产法无关的社会目标列在立法目的之首位。立法思想与宗旨的不同，反映出人们对破产法社会作用的不同认识与预期。

　　破产法的本质调整作用，是保障债在债务人丧失清偿能力时的公平实现，解决多数债权在债务人有限财产上发生竞合的清偿矛盾，并设置和解、重整制度以挽救有再生希望的债务人，维护全体债权人和债务人的合法权益及社会利益，保障经济秩序。不能将破产法因调整债务关系而间接体现出的一些社会效应，理解为立法的根本动因，否则，将使破产法在制度设计与实施中承担一些其不应有的社会职能，妨碍了其本质调整作用的发挥。

　　有违反担保法等法之嫌、损害债权人利益的政策性破产被新破产法限期终止，对破产企业职工利益的维护将更多地依靠劳动法、社会保障法等解决。但这一重大社会政策的改变必然发生利益矛盾，导致新破产法迟迟难以出台的担保物权与职工债权何者应优先受偿的争议便是突出表现，这也反映出计划经济影响下的传统观念、社会保障制度不健全的客观现实与市场经济立法的理想模式之间的强烈冲突。

　　新法施行之后，我们必须根据新立法思想改变执法方式，包括纠正过去在政策性破产下形成的错误思维定式，以及因此形成的不规范习惯做法。过去，一些地方法院以职工无安置方案、安置费用为由拒绝受理案件尤其是债权人申请破产的案件，这在政策性破产中或许是正确的，但在新破产法实施后的依法破产程序中必须改正。要积极抵制、化解政府可能出现的不正当行政干预，明确法院的主导地位与绝对权威，摆脱法院在破产案件中仅是政府附庸的错误定位。在破产财产的处分与分配中，要贯彻债权人利益最大化原则，不允许以低价处分破产财产或以其他损害债权人利益的方法换取对破产企业职工的安置。职工安置不属于破产法调整，是地方政府应解决的社会问题，不能再成为阻碍破产案件顺利受理与进行的障碍。

　　二、折中方案——职工债权与物权担保债权清偿顺序的协调

　　职工债权与物权担保债权何者清偿顺序优先的争议，曾影响到破产法的顺利通过。新破产法第一百三十二条规定：“本法施行后，破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第一百一十三条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。”

　　新破产法以“老事老办法、新事新办法”的折中方式解决了实践中的难题，虽然在过渡期间内还可能出现职工债权优先于担保物权受偿的现象，但随着遗留问题的解决，我国的破产制度将较彻底地告别非市场化因素的干扰，对市场经济秩序起到长远的保障作用。

　　在对这一规定的理解与执行中需注意：第一，可优先于担保物权受偿的职工债权，是在新破产法公布之日以前发生的债权。立法以债权的发生时间而不是案件的受理时间作为分界线，所以，发生在前的职工债权在新法公布后受理的破产案件中也可优先受偿。第二，在新破产法实施后受理的破产案件中，可能出现在新法公布日前后均有职工债权发生，部分有优先受偿权、部分没有优先受偿权的现象。这时如破产企业仍有无担保财产，该财产要先清偿处于第一顺序的职工债权，无论其是否有对担保物权的优先权。由此产生一个新的清偿顺序问题：如以无担保财产先清偿发生在前的有优先受偿权的职工债权，待清偿发生在后的无优先受偿权的职工债权时，无担保财产可能已经被分光，而其余职工债权对担保财产又无优先受偿权，最终便得不到清偿;如先清偿发生在后的无优先受偿权的职工债权，发生时间在前的有优先受偿权的职工债权虽然未能从无担保财产受偿，但仍可以从担保财产受偿，职工债权可获得最大限度的清偿，但担保债权人的利益则受到损失。

　　从我国的商务习惯看，在对同一债权人多项债权不足清偿时，通常均按照债权发生时间的先后顺序清偿。笔者认为，对职工债权也应依发生时间顺序清偿，不应以有无优先受偿权确定清偿顺序，尤其是刻意颠倒顺序清偿，方可保公平。

　　三、打击欺诈——破产撤销权与无效行为制度

　　在司法实践中，破产欺诈行为十分严重，不仅侵害债权人利益，损害职工利益，而且破坏了诚实信用原则与经济秩序。为打击破产欺诈行为，新破产法中设置了较旧法更为完善的撤销权与无效行为制度，纠正了旧法对违法行为定性混乱、列举不全、时效期间过短、法律责任缺失等问题。

　　撤销权是指破产管理人对债务人在破产案件受理前的法定期间内进行的欺诈逃债或损害公平清偿的行为，有申请法院撤销的权利。新破产法第三十一条规定：“人民法院受理破产申请前一年内，涉及债务人财产的下列行为，管理人有权请求人民法院予以撤销：(一)无偿转让财产的;(二)以明显不合理的价格进行交易的;(三)对没有财产担保的债务提供财产担保的;(四)对未到期的债务提前清偿的;(五)放弃债权的。”第三十二条规定：“人民法院受理破产申请前六个月内，债务人有本法第二条第一款规定的情形，仍对个别债权人进行清偿的，管理人有权请求人民法院予以撤销。但是，个别清偿使债务人财产受益的除外。”

　　破产无效行为则是针对民法通则、合同法中规定的无效民事行为在破产程序中的表现特点作出的强调性规定。新破产法第三十三条规定：“涉及债务人财产的下列行为无效：(一)为逃避债务而隐匿、转移财产的;(二)虚构债务或者承认不真实的债务的。”

　　新破产法规定了对破产无效行为、可撤销行为的民事责任和刑事责任，取消了旧法对企业人员不切实际的行政处分规定。第一百二十八条规定：“债务人有本法第三十一条、第三十二条、第三十三条规定的行为，损害债权人利益的，债务人的法定代表人和其他直接责任人员依法承担赔偿责任。”第一百三十一条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”今年6月通过的刑法修正案(六)中规定，“实施虚假破产，严重损害债权人或者其他人利益的”，要追究刑事责任。

　　适用范围、重整制度

　　全国人大财经委 翟 炜

　　一、破产法的适用范围

　　旧破产法规定，破产程序仅适用全民所有制的企业法人。民事诉讼法第十九章“企业法人破产还债程序”则适用于非全民所有制的企业法人。虽然两部法律合在一起的适用范围是所有的企业法人，但由于适用的法律不同，造成立法体系混乱、规则不明、相互不协调等问题。

　　根据新破产法第二条规定，该法适用范围为企业法人。虽然立法没有扩大原破产制度的实际调整范围，但将两法之规定统一，解决了法律体系与适用之矛盾，使破产程序可更为规范地进行。

　　此外，为缓解其他非法人型企业和社会组织的破产无法可依的问题，新破产法第一百三十五条规定：“其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。”新修订的合伙企业法第九十二条规定：“合伙企业不能清偿到期债务的，债权人可以依法向人民法院提出破产清算申请，也可以要求普通合伙人清偿。合伙企业依法被宣告破产的，普通合伙人对合伙企业债务仍应承担无限连带责任。”据此，合伙企业的破产应当参照适用新破产法规定的程序。但由于合伙企业的破产与法人型企业的破产存在一些不同之处，如因普通合伙人对合伙企业债务承担无限连带责任，所以，破产原因不应采用资不抵债的概念;合伙企业与其普通合伙人均丧失清偿能力、不能清偿到期债务时，如何解决彼此债权人之间的清偿顺序问题等等。所以，真正要做到能够参照新破产法适用，解决非法人企业与组织的破产清算，很多具体问题还需要最高人民法院制定相关的司法解释解决。

　　自然人不属于新破产法的调整范围。但在实践中，自然人因丧失清偿能力而破产的事实状况早已频频发生，也迫切需要立法调整。此外，因合伙企业、个人独资企业的合伙人或出资人对企业债务承担无限(连带)责任，合伙企业、个人独资企业的破产，难免要涉及到其合伙人或出资人的连带破产，更需要立法协调解决。所以，对自然人适用的破产立法也应当尽快制定，以消除法律调整空白，更好地维护社会经济秩序。

　　二、重整制度

　　新破产法创建了重整制度。重整指对可能或已经发生破产原因但又有挽救希望的法人企业，通过对各方利害关系人的利益协调，借助法律强制进行营业重组与债务清理，以避免破产、获得再生的法律制度。我国重整制度的适用范围为企业法人，由于其程序复杂、费用高昂、耗时很长，故实践中均适用于大型企业，中小型企业则往往采用和解程序。

　　旧破产法中规定有和解与整顿制度，但其本质是行政整顿，已不适应市场经济防范企业破产之需要，故新破产法以各国公认预防破产最为有力的重整制度取而代之。重整制度是破产法价值取向发展中的一次突破，体现国家公力透过司法程序对经济活动的一定干预，更注重保护社会整体利益。

　　新破