目前，国内外社会保险理论界和实践部门都已经认识到失业保险具有社会保障和促

进就业双重目标。但对如何实现促进就业目标，大多在失业保险之外寻找方法，尤

其将视野停留在就业指导、职业培训和职业介绍之上，尚未揭示失业保险本身对促

进就业的影响。本文旨在通过剖析促进就业目标的涵义以及将促进就业确立为失业

保险目标的依据，试图探讨失业保险本身对实现这一目标的影响和相应的政策措施

，以为做好失业保险工作提供参考。

一、失业保险促进就业目标的涵义

按照目前流行的观点，促进就业就是通过就业指导、职业培训、职业介绍等就业服

务体系促使失业者重新就业。这种看法虽然提出了促进就业的几种重要措施，却未

能全面揭示促进就业的涵义。笔者认为，促进就业应指利用和创造各种因素促使失

业者脱离失业状态，重新就业。这些因素既包括失业保险之外的影响就业的因素，

除社会为帮助失业者就业而提供的职业培训、职业咨询、职业介绍等服务体系是否

存在以及健全完备之外，还包括社会是否存在对妇女、老人、少数民族、有色人种

、残疾人等特殊群体的职业歧视，社会对职业的评价以及这种评价对失业者择业的

影响程序等诸多因素。因此，要促进就业，就要利用有利的社会经济环境，创造有

利的条件，转变人们的观念。如，政府可以通过制定劳动法保障平等就业，防止对

特殊群体的就业歧视。政府可以通过各种宣传媒介转变人们的就业观念，改变社会

的职业评价，并结合使用经济补偿措施，促使失业者在那些社会评价低或者脏、累

、苦的岗位就业。同样，宏观经济状况也是影响就业的重要因素。当经济处在结构

调整和产品升级换代过程中，政府既要有针对性地对结构性失业进行预防，对在职

职工进行新技术培训，又要对失业职工进行转业培训，以适应新的经济形势的需要

。失业保险制度对促进就业的影响主要是通过失业保险基金的筹集和给付来实施的

，本文第三部分将专门探讨这方面的问题。

二、确立失业保险促进就业目标的依据

我国失业保险制度及其促进就业目标的确立是我国经济体制改革的客观要求，也是

建立市场经济体制的外部保障。在我国经济由计划体制向市场体制过渡中，失业问

题将十分突出。一是隐性失业必然转为公开失业。在计划经济体制之下，传统的劳

动就业制度是以社会主义无失业论为基础的，实行的是“三个人的饭五个人吃”的

政策，将公开失业转化为隐性失业囤积于国有、集体企事业单位之中。据估计，目

前全国国有、集体企业中有2000至3000万的隐性失业人员。在建立现代企业制度的

过程中，这些过剩的隐性失业者必然要从企业中游离出来，成为公开失业者。二是

农村中的剩余劳动力因户籍等管理制度的松动，大量涌入城镇，在城镇非农产业容

纳能力饱和之后，变成失业者。三是结构性失业严重。我国经济处在结构调整之中

，一些行业如纺织、煤炭、机械制造等日益萎缩，虽伴有一些新技术产业生产，但

由于教育、培训的落后，萎缩行业的过剩职工难以进入新兴产业而失业。严重的失

业问题会引发社会动荡，危及社会治安以至社会政治权力的稳定。因此建立失业保

险制度并以促进就业为目标是十分必要和紧迫的。

失业保险的社会保障目标和促进就业目标之间是相辅相成、缺一不可的。提供社会

保障是失业保险直接的、基本的目标，而促进就业则是间接的因而也是更高层次的

根本目标。从这个意义上讲，保障目标又是促进就业目标的基础和手段。在失业者

重新就业前，劳动收入中断，失业保险为其提供现金援助，维护了劳动力的生产与

再生产，使其有精力和体力去进一步寻找职业，参加培训，提高自身素质和技术，

适应劳动力市场新的需要，从而为重新就业创造了条件。显然只有就业促进，而无

生活保障是不行的。同样，只有生活保障，而无就业促进也不行，失业保险金不可

能无限期地发放，它只是一种过渡措施，劳动者最终生活的保障还需由职业提供。

失业保障促进就业目标的确立也是对发达国家经验教训的借鉴和吸取。发达国家失

业保险制度经历了建立、完善、发展和改革四个阶段。前三个阶段始于本世纪初，

至70年代石油危机爆发而终结。在这段时期，发达国家经济形势不断好转，特别是

二战后至70年代，西方各国经济出现了持续的繁荣局面，创造了高就业率低膨胀率

的所谓“充分就业”的大奇迹。相应地，失业保险的主要目标在于社会保障，且保

障水平不断提高。例如，在美国，许多失业者可以拿到原工资的60%，将近25%的人

可以得到原净工资的75%，再加上不用交税，失业者基本上可以维持与在业时相差

不大的生活水平，而且可以充分享受闲暇，在英国，一个四口之家的户主有职业与

失业时实际收入之比为1：0．83。如此之高的失业津贴，严重阻碍了失业者的就业

意志，失业保险制度养了一大批懒人。但由于此时经济形势好，失业率低，这种高

水平的失业保障标准尚未形成对政府财政的威胁。到第四阶段即石油危机之后，席

卷西方世界的经济危机使得西方各国失业率急剧上升，高标准的失业保险金支付日

益膨胀，成为政府财政的巨大包袱。在这种情况下，各国开始重新审视失业保险制

度，并力主将促进就业作为其根本目标，严格限制享受资格条件，企图通过降低保

障标准以减少失业保险金的发放。然而改革阻力很大，由于失业保险金的支付具有

刚性，提高较易，降低却很难。目前西方各国削减保险金支出的改革步履维艰，为

促进就业则出台了一系列措施，然而这些措施不可避免地受到原高标准失业保险的

影响，可谓积重难返。

我国是一个发展中国家，生产力水平低，人均国民收入不高，政府财政困难，再加

上转轨期失业现象严重，更应借鉴吸取发达国家失业保险制度的经济教训从制度建

立之初，就将促进就业作为根本目标，并使生活保障目标为促进就业目标服务，使

保障水平与经济发展和促进就业相适应，确定恰当的失业津贴标准，以免重蹈发达

国家的复辙。

失业保险促进就业目标的确立又是效率与公共原则相结合的体现。市场经济是按照

效率原则运行的，其运行结果必然带来收入分配的不均。人们因家庭背景、个人天

赋、后天教育以及个人主观努力和不同，一部分人在市场竞争中处于优势，个人收

入较多，而另一部分人则处于劣势，个人收入较少，还有的因遭受各种社会风险如

失业、工伤、疾病等而使收入中断。收入差距的扩大蕴含着社会不稳定因素，当差

距超过一定限度时，社会不稳定加剧，甚至出现动乱，使得经济有效率的运行难以

为继，经济发展遭受挫折。因此，政府应循公平原则制订再分配政策，对市场收入

不均进行纠正，缩小收入差距，以实现社会公平和维持社会稳定，为经济有效率的

运行创造社会条件。失业保险是政府收入再分配政策中一项重要工具，通过发放失

业保险金，缩小了收入差距，维护了社会的稳定。但是，失业保险却又必然遵循效

率原则，不能因公平而损害效率，亦即不能因一味强调公平而使失业与在业时收入

没有适度差距，使失业者丧失重新就业的主观动力和意志，依赖失业保险金生活，

使财政，企业负担过重，阻碍经济发展。若此，失业保险事业也将遭受挫折，最终

也会影响其生活保障目标和公开原则的实现。因此，失业保障应遵循公平与效率相

结合原则，即达到保障功能，又实现其促进就业的目标。

失业保障的促进就业目标还是失业保险题中应有之义，是其内在机制的具体体现。

“充分就业”是西方宏观经济政策的四大目标之一。它是指在某一工资水平上主观

上有就业愿望的人都已就业的状况，并非社会所有适龄劳动力都就业，“自愿失业

”和“摩撑性失业”可以与“充分就业”并存。市场经济的运行必然导致经济的周

期性波动，其结果之一就是企业倒闭，失业率上升。为了减少经济周期性波动的幅

度，稳定经济运行，控制失业率，政府使运用宏观经济政策工具，对经济运作进行

宏观调控。失业保险是重要的宏观经济政策工具，当经济由高峰向低谷摆动时，随

着失业的增多，失业保险金的发放也随之增多，政府还可通过应急措施，延长保险

金的领取期限，从而增加失业者的收入，扩大消费，增加需求总量，刺激生产，扩

大就业量度，从而减少失业，维持较高的就业水平。高就业水平意味着失业的减少

和失业者的重新就业，因而也是失业保险促进就业目标的实现。

综上所述，失业保险促进就业目标的确立，有其理论与现实的依据，对缓解我国过

渡时期失业问题的严重性以及市场经济体制的建立都有现实意义。

三、失业保险自身对实现促进就业目标的影响和政策措施

失业保险的核心是失业保险基金的筹集和给付。如果没有保险基金的筹集，为失业

者提供现金援助也失去了物质基础；筹集到基金，若不将保险金发放给失业者，或

虽发放但方式不当，最终不能保障失业者的基本生活并促使其就业。失业保险基金

的筹集与给付对促进就业影响较大，制定失业保险制度时必须充分考虑这些因素。

筹集失业保险基金的首要问题，是由谁负担分散失业风险所需费用。在市场经济体

制下，企业是劳资力资源的配置主体，其追求利润最大化目标必然要求劳动力资源

的最优配置，企业将经常性调整劳动使用量，失业成为必然。为失业者提供失业保

险，实质上就是维持劳