案件核审制度是行政处罚程序中的一个重要环节，是工商行政管理机关内部监督的重要内容和方式，对保证案件质量、促进依法行政具有重要作用。

　　一、 核审的概念和特征

　　核审是指法制机构在行政处罚程序中对办案机构的案件调查结论进行书面审查，并对其是否合法、合理提出书面意见的内部监督行为。《行政处罚程序规定》进一步完善了核审的范围和类型，明确了核审机构的职责，规范了核审的程序，强化了核审的作用。

　　核审工作是工商行政管理机关依法行政的一项重要内容。核审规范化，既是制度要求，又是制度保障。核审有两个主要特征：

　　1.属于内部的监督、制约行为。

　　行政行为有内外之分。外部行政行为体现特定行政机关的职权和职责，对外部独立主体作出，即使是对特定的独立主体作出，也产生具有普遍社会意义的效果和作用。例如，工商行政管理机关对某符合公司登记条件的经营者进行登记，发放营业执照；公安机关对某醉酒驾车者进行处罚等。内部行政行为反映的是行政机关的内部管理关系。内部行政行为可以对独立主体作出（如上级机关对下级机关，机关对个人），也可以对非独立主体作出（如机关对其下设机构），一般不产生具有普遍社会意义的效果和作用。行政机关的行政行为一般以外部行政行为向社会表明态度和显示作用。

　　《行政处罚程序规定》设立了办案、核审、决定三分离的工商行政管理机关办案制度，即办案机构负责立案调查，法制机构负责核审，具有决定权的局长或副局长负责审批定案。由此可见，核审对办案起着监督和制约的作用，核审机构与办案机构共同对决定机构负责，而决定机构就作出的行政行为对社会负责。

　　核审的质量直接影响工商行政管理机关行政处罚行为的水平，但核审行为本身不直接对外发生效力。然而，需要注意的是，如果核审行为不符合规定，同样会直接导致工商行政管理机关的行政处罚行为程序违法，最终影响行政处罚行为的效力。

　　2.属于事中的监督、制约行为。

　　从对行政处罚行为监督的时间看，可将监督分为事前、事中和事后3个阶段。

　　立法规范及制度设定均属于事前监督，如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》以及有关的反腐倡廉规定，分别对行政机关实施行政处罚行为作出规范。

　　来自于司法机关的监督和社会监督属于事后监督，如行政诉讼、舆论监督、行政复议等，发生在行政机关作出行政处罚决定后。事后监督作为补救手段，只能发生在事后，且以行政行为已造成不利后果为前提。

　　法制机构核审案件时，行政机关尚未正式作出行政处罚决定，拟作出的行政处罚决定尚未告知当事人。如果案件存在事实不清、证据不充分或适用法律不当甚至错误的情况，法制机构通过核审发现后，可予以纠正。如果办案机构与法制机构就案件处理存在重大分歧，可提交局务会或相关办公会议讨论决定。由此可见，案件核审制度能够有效地防止错案的发生，起到事中监督、制约的作用。□王学政