【行政复议申请人】浅谈新中国行政复议与宪法实施的状况

新中国六十年行政复议与宪法实施的状况与反思温泽彬新中国的行政复议制度，起源于20世纪50年代初期。政务院1950年12月19日公布的《税务复议委员会组织通则》中首次使用了“复议”一词。与此同时，在政务院通过的另一个有关行政复议的法规《印花税暂行条例》第21条也对税务复议制度作了明确规定。但也有学者认为，更早于1950年11月15日公布的《财政部设置财政检查机构办法》第7条所规定的“行政复核”，此处虽然没有采用“复议”一词，从特征来看，这种复核制度实质上就是行政复议制度。[1]

新中国《共同纲领》政权机关部分中对行政复议制度只字未提，虽第19条规定，在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。但此种“监察制度”显然与我们所探讨的行政复议制度大相径庭。总体来讲，建国初期我国行政复议制度的理解与建构，缺乏系统的理论及现实制度支持。所幸，还能透过一些专门性的复议制度立法中来审视。例如，《税务复议委员会组织通则》规定，各地组织的税务复议委员会，委员由当地财委、税务局、工商行政局、工商联、工会的代表组成，并聘请公正人士和有关专家充任，受当地政府领导。该组织的主要任务是：传达政府税收政策法令;调解处理税务机关与纳税人的争议和有关申请复议等事项。1950年11月15日公布的《财政部设置财政检查机构办法》第7条规定：“被检查的部门，对检查机构之措施，认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构，申请复核处理。”《印花税暂行条例》第21条明确规定：“被处罚人不服税务机关之处罚，得于15日内提请复议，或向上级税务机关申诉。”1951年4月18日政务院公布的《中华人民共和国暂行海关法》又规定了海关领域的行政复议制度。由此可见，建国初期的行政复议是作为一种行政内部解决行政争议，是上级行政机关用来纠正下级行政机关不当行为的制度。从功能角度来看，它在新中国初期的维护国家政权，加强国家权力控制以及在干部队伍建设方面起到非常重要的作用。[2]

一、宪法为行政复议提供最高法依据

我国1954宪法及其它修改后的宪法文本，为行政复议制度建构与发展提供了最高法的依据。归结起来，四个方面的宪法规定或宪法精神可视为行政复议制度的依据，即宪法所蕴含的法制原则、权力制约原则、公民权利保障、国家机构原理，这些为行政复议制度的价值定位及制度设计提供了根本法依据。

实现法制的要求

法制原则要求一切国家权力机关及其工作人员受到宪法和法律的控制，行政复议制度要求对行政机关的违法行为进行监督与控制，来保证行政机关的职权依法行使，让其的行为约束在既定法律的框架之内。新中国几部宪法历经了法制到法治的转变，宪法的法制原则是我国行政复议制度建构的依据之一。1954年宪法第18条规定，一切国家机关工作人员必须效忠人民民主制度，服从宪法和法律，努力为人民服务;1978年宪法第16条规定，国家机关工作人员必须……模范地遵守宪法和法律，正确的执行国家的政策，实事求是，不得弄虚作假，不得利用职权谋取私利;1982年宪法序言规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，並且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责;1982年宪法第5条规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严……一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权;1999年宪法修正案第13条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。

国家权力制约所需

宪法通过国家权力的相互制约来控制国家权力的滥用。行政机关对违法行为、不合理行为、擅权行为等行为进行监督就是体现了宪法国家权力制约所需。行政权力内部权力制约的宪法条款有：1954第49条第1款第4项规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作;1954宪法第64条规定，地方各级人民委员会依照法律规定的权限管理本行政区域的行政工作。地方各级人民委员会执行本级人民大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令。地方各级人民委员会依照法律规定的权限发布决议和命令。第65条规定，县级及以上的人民委员会领导所属各工作部门和下级人民委员会的工作，依照法律的规定任免国家机关工作人员。县级以上的人民委员会有权停止下一级人民代表大会的不适当的决议的执行，有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令和指示和下级人民委员会的不适当的决议和命令。第66条规定，地方各级人民委员会都对本级人民代表大会和上一级国家家行政机关负责並报告工作。全国地方各级人民委员会都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院;1982年宪法第108条规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的決定。

公民基本权利实现的途径

我国宪法规定的公民基本权利，为行政复议制度提供了直接宪法依据。1954宪法第17条规定，一切国家机关必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众的监督。第97条规定，中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利;1975宪法第27条规定，年满18岁的公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利，任何人不得刁难、阻碍和打击报复;1978年宪法第17条规定，国家坚持社会主义的民主原则，保障人民参加管理国家，管理各项经济事业和文化事业，监督国家机关和工作人员。第55条规定，公民对于任何违法失职的国家机关和企业、事业单位的工作人员，有权向各级国家机关提出控告。公民在权利受到侵害的时候，有权向各级国家机关提出申诉。对这种控告和申诉，任何人不得压制和打击报复;1982年宪法第41条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。

与国家机构运作原理及精神吻合

宪法提出国家机构应精简、高效、便民精神与行政复议制度设置相吻合。行政复议制度作为一种行政权内部的权力监督及公民权利救济机制，有利于国家机构高效便利运作。1975年宪法第11条规定，国家机关都必须都实行精简的原则;1978年宪法第15条规定，国家机关必须经常保持同人民群众的密切联系，依靠人民群众，倾听群众意见，关心群众疾苦，精兵简政，厉行节约，提高效能，反对官僚主义。1982年宪法第27条规定，一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。

以上宪法依据直接或间接地为行政复议制度提供了最高依据，进一步促进了行政复议制度全面、充分的发展。据统计，到1990年月12月为止，我国已有100多个法律、法规规定了行政复议。例如：1954年公布的《国营企业内部劳动规则规要》、1955年公布的《农村粮食统购统销暂行办法》、1957年公布的《中华人民共和国国境卫生检疫条例》和《中华人民共和国治安处罚条例》、1958年公布的《农业税条例》以及1969年公布的《商标管理条例》，对我国行政复议制度的发展和完善，起到很大的推动作用。1979年国务院批准、交通部发布的《中华人民共和国对外国籍船舶管理规则》第51条规定：“受处罚者如果对所受处分不服，可以在接到通知的次日起15日之内，向中华人民共和国港务监督局提出申诉。但在没有变更决定之前，原处分仍为有效。”1980年颁布的《中外合资企业所得税法》和《个人所得税》，规定了对纳税不服的，可以向上级税务机关申请复议，1984年国务院颁布的《国营企业成本管理条例》，规定了对行政处罚有异议的，可在规定时间内向作出处罚决定的上级机关申请复议。1987年国务院发布的《投机倒把行政处罚暂行条例》，规定了被处罚人对工商行政管理机关的处罚决定不服的，可以在收到处罚通知之日内向上一级工商行政管理机关申请复议。上一级工商行政管理机关应当在接到复议申请之日起30日内作出复议决定。这些规定，不仅立法技术日趋成熟，而且注意了有关法规之间的衔接和协调，对有效地解决行政争议，加强行政机关自身监督，发挥了积极作用。当然，由于缺乏一部对行政复议活动进行系统规范的法律，关于行政复议的基本原则、行政复议的受案范围、行政复议的管辖、行政复议的程序及其法律责任等，都没有作出统一的规定，总的来说我国行政复议制度尚不健全，1989年我国《行政诉讼法》的出台，行政复议立法才得到全面推动。

二、行政复议实践促进宪法实施

行政复议立法的全面推进

1.《行政复议条例》的颁布与实施

1989年第六届全国人民代表大会通过了《行政诉讼法》后，其有四个条款分别针对行政复议的期限、行政复议与行政诉讼关系作了明确规定，为行政复议的全面立法起到推波助澜的作用。接而，国务院在1990年12月24日制定了《行政复议条例》，1994年6月国务院对该条例进行了修改。《行政复议条例》在监督行政机关依法行使职权、保护公民、法人和其他组织的合法权益，起到了积极作用。主要体现在：一是改变了行政复议立法散乱的局面。《行政复议条例》的颁布意味着我国行政复议结束了单一领域的立法局面，转向行政法领域全面、统一的规范行政复议立法，改变了长期以来行政复议立法分散甚至出现不协调的现状;二是系统地搭建了行政复议制度框架。《行政复议条例》共分为十章，分别规定了行政复议制度的总则、申请范围、管辖、复议机构、复议参加人、申请与受理、审理与决定、期间与送达、法律责任及附则，建构了完整的行政复议制度;三是行政复议发挥了更大作用，行政复议数量呈上升趋势。1991年，全国各级公安机关共受理行政复议案件22513人，1992年为27196人，上升21%。而且行政复议在处理行政纠纷中起到了实质性效果。天津市在1991～1992年，经复议机关审结后又成讼的有135件，占复议结案总数的20.3%，福建省在1992年1～6月，全省受理的行政复议案件后，申请人又向法院起诉的才30件，占行政复议案件总数的12.5%。[3]这表明，行政复议制度在解决行政争议案件中，起到明显效果。

受制于我国的行政法治现状及当时的立法欠缺准备，在《行政复议条例》的出台在实施过程中仍有不少突出问题：一是申请不便，行政复议条例规定的申请复议的条条框框较多，公民、法人和其他组织申请复议不方便;二是受理不多，在行政复议条例实施过程中，有的行政机关怕当被告或者怕麻烦，对复议申请应当受理而不受理;三是违法不究，有的行政机关“官官相护”，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为该变更的不变更。[4]在实施初期，从部分省市的行政复议工作总结来看，不少公民宁愿放弃这种救济途径，直接提起行政诉讼。1991年北京市发生一审的行政诉讼案件148件，经过复议的20件，占案件总数的13.5%，1992年发生一审案件为222件，经过行政复议的行政诉讼案件74件，占案件总数的33。3%。[5]

2.行政复议法的出台与实施

1999年4月29日，全国人大常委会通过了《行政复议法》，标志着我国行政复议制度发展到一个新的阶段。针对《行政复议条例》实施过程中的存在的现实问题，主要的修改内容包括：扩大行政复议范围，进一步加强行政复议制度在解决行政争议方面的作用;简化行政复议申请程序，更充分地体现便民原则;赋予当事人对规范性文件监督机制的启动权;确立国务院受理涉及国务院部门和省级政府的行政复议案件并作出最终裁决的制度，加强了国务院对所属各部门和省级政府的监督;严格了行政机关不履行行政复议职责的法律责任等。与《行政复议条例》相比较，《行政复议法》突出了对申请人权利的保护。同时，也加大了行政复议公开的力度，增加规定了行政复议的公正、公开原则和行政复议机构的职责，以及应申请人的要求复议机构应调查情况、听取意见，申请人有权查阅被申请人提交的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，扩大了行政复议的范围即明确规定规章以下的抽象行政行为等规定纳入复议范围等。

行政复议的实践促进了宪法实施

伴随行政复议制度发展与完善，行政复议制度促进了我国宪法在现实生活中实施。主要体现在以下方面：

1.保障公民权利。保护公民、法人和其他组织的合法权益行政复议制度一个主要目的。依据《行政复议法》，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，复议制度为保护公民权利免受国家权力提供了救济渠道。《行政复议法》第6条采取了列举和概括的方式确立复议范围中，其保护的宪法权利包括：人身权、财产权、受教育权、经营自主权及其它经济权利等等。从全国的情况来看，《行政复议法》实施后，行政复议案件已经接近于行政诉讼案件的数量，行政复议案件大幅落后于行政诉讼案件的状况得到扭转。行政复议已成为维护公民宪法权利的一种重要途径。以贵州为例，《行政复议法》施行前，全省行政复议机关收到的行政复议案件每年约1000余件，而《行政复议法》施行后的2000年，全省收到行政复议案件增到2800件，而2001年该省收到的行政复议案件又增加到3500余件。[6]

2.保障和监督国家职权合法合理运行。在行政复议制度中，上级机关防止和纠正违反或不当的具体行政行为;与此同时，上级行政机关也对合法合理的行政行为给予确认，这两个方面均有助于提高行政效率，保障国家职权的实现，促进宪法所赋予的国家行政职权的顺利实现。此外，行政复议制度还允许对行政行为的合理性审查。《行政复议法》第1条规定，为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。我国行政复议立法中确立了三项指导原则：第一，体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议“司法化”;第二，坚持便民原则，不能让公民、法人和其他组织在通过行政复议保护自身合法权益的过程中处处感到不便;第三，强化对复议活动的监督，严格法律责任，充分发挥行政复议制度快捷、便民，又不需要老百姓支付复议费用的优点，使行政争议尽可能解决在行政机关内部。[7]这些原则更多地是体现了行政复议在保障和监督国家合法合理运行的功能。

3.保障立法的正确实施。一是通过审查具体行为来保障法律、法规的正确实施。《行政复议法》第4条规定，行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施;二是对规章以下的抽象行为的审查，即行政规定的审查权，来保障宪法的实施。《行政复议法》第26条、第7条规定了在提出行政复议申请时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。行政复议机关将依据自身职权来行使规定审查权。其审查的范围包括：国务院部门的规定;县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;乡、镇人民政府的规定。规定是我国行政机关制定的抽象性文件，我国行政机关在具体执法过程中的主要依据之一。行政复议法将规定纳入审查范围，保障法律、法规、规章的正确实施，也间接保障了宪法实施。成都政府在2000年一季度收到12件行政复议申请中，就有2件对其所依据的规范性文件一并提出了审查申请，这在我国行政法治相对薄弱，宪法审查制度不完善的现状，无疑是一个非常难得的进展。

行政复议在推进宪法实现的局限

国家制度设计的终极目的应在于保障公民的权利。从行政复议的实践来看，公民权利救济功能并未得到有效地实现，直接影响了行政复议制度的功效，限制了行政复议促进宪法实施。域外经验表明，在美国、韩国、日本等国，行政复议的数量远远超过行政诉讼案件。行政复议与行政诉讼的案件比例在美国是24：1，在日本是8：1，在韩国是7：1。而在我国，每年通过行政复议的途径解决的行政争议案件是8万多起，而根据最高人民法院公布的数据，近两年行政诉讼案件每年平均10万件左右。与行政诉讼相比，它应有的功能远远没有得到发挥。[8]另据2006年12月召开的全国行政复议工作座谈会上得出的信息，有70%进入行政诉讼的行政案件没有经过行政复议程序。[9]出现这种结果，主要的原因有：一是行政复议功能定位不当。我们一直将行政复议仅仅当作行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，没有看到它同时也是一种权利保障制度和整个争议解决体系的重要环节。这种片面的认识反映到立法和制度设计上，使行政复议过程体现了浓厚的“行政化”特征，使行政复议机构无法独立、公正地解决行政争议，最终也使公众对行政复议制度失去信心，行政复议几乎成为被人遗忘的角落。[10]二是行政复议立法自身的缺陷所致。我国的《行政复议法》总体上还是欠缺操作性，在实际操作中，就容易出现不少问题。例如：行政复议机构不健全，行政复议人员不到位;行政范围不明确，受理界限不清晰;复议管辖体制不顺，复议机构内耗严重;复议程序过于简单，复议办案无所适从。三是受制于我国法治发展现状限制。不少地方和部门对《行政复议法》并不给予足够重视，有些行政机关负责人对行政复议制度不了解，对行政复议工作不关心、不支持，甚至把行政复议工作与政府日常工作对立起来。有的地方和部门不积极受理审查符合法定条件的行政复议案件，相互推诿，敷衍塞责，致使相当一部分行政争议的处理仍游离于法定渠道之外，因而出现大量的行政诉讼案件在起诉前未经过行政复议。

三、作为公法救济制度的行政复议发展与反思

行政复议制度的重新定位

强化了行政复议中的公民权利救济功能。2007年国务院再次通过《行政复议法实施条例》，从《行政复议实施条例》所作出的若干规定看，其中的许多规定已经不再仅仅是“行政机关的内部监督制度”的化身，而是强化了其作为行政救济和争议解决制度的功能。此前，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，就结合构建和谐社会的新形势，明确提出要充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用，这实质上是承认了行政复议在发挥行政系统内部层级监督功能的作用，具有更加重要的社会救济功能，充分体现了党和政府更加重视通过行政复议这一法定渠道解决社会突出矛盾的决策和部署。新形势下行政复议制度的功能和作用主要体现在化解社会矛盾、保护权利和纠正错误、教育引导方面。[11]

强化公民的权利救济功能，将有助于促进社会和谐发展。这种救济功能在现实中得到了党的政策认可并在地方政府实践得到全面推动。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了“完善行政复议制度”的要求，国务院于2004年3月22日发布的《全国推进依法行政实施纲要》也同样提出“认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作”。[12]近年来，地方政府也纷纷提出不少措施来保障行政复议制度落实。北京市政府明确“没有行政复议案件的单位要说明原因。[13]山西省群众合法行政复议必须受理，以规范行政执法行为，解决影响和侵害广大民众合法权益的突出问题。[14]四川省将行政复议纳入政府的绩效考核制度之中。[15]从某些行政部门的信息来看，行政复议已经成为解决行政争议的首选途径。[16]一些在社会影响较大的案件中诉诸于行政复议途径，并不少见。[17]现实中也有不少公民寄望于行政复议制度，对一些部门的抽象文件提出挑战或质疑。[18]

完善行政复议权利救济功能的措施

国务院制定《行政复议实施条例》，是在总结行政复议的实践经验基础上，把行政复议规定的各项制度具体化，进一步增强行政复议制度的可操作性。[19]以达到强化公民权利救济的功能，促进社会和谐及宪法的实施。结合有关立法及各地的实际做法，主要措施可列举如下：

1.进一步完善行政复议的申请途径。《行政复议法》规定了口头申请和书面申请两种形式，《行政复议实施条例》第18条规定，有条件的行政复议机构可以接受以电子邮件形式提出的行政复议申请。据此，全国海关已经全部开通接受行政复议申请的专用电子邮箱，向海关递交行政复议申请可以通过发送电子邮件的形式进行。[20]北京市成立专门的行政复议接待室、开通开通专设的网上行政复议案件递交窗口。[21]哈尔滨市制定了《集中接收转送行政复议申请办法》，当事人如果不知道如何“民告官”，可将行政复议申请直接送到市行政复议受理办公室，只要符合法定受理条件的，该办公室会将申请直接转给有关行政复议机关进行处理。[22]

2.成立行政复议委员会。北京市政府行政复议委员会正式成立，将专门受理复杂、疑难、重大的行政复议案件。新成立的行政复议委员会共有28名委员组成，其中除了由市政府主管法制工作的领导担任常务副主任等职务外，还首次遴选任命了北京部分高校、研究机构和国家部委的18名知名专家学者为非常任委员。行政复议案件将会由独立部门和多位专家学者共同办理，将确保行政复议结果更加公正和谨慎。[23]

3.探寻行政复议听证制度。2008年2月18日，贵州省人民政府第105号令通过了《贵州省行政复议听证规定》，对行政复议听证作了详细规定。[24]云南大理州政府则探索土地权属争议行政复议听证案件，作为地方政府积极推行公开透明的规范化的制度模式来解决行政争议。[25]

4.建立行政复议权利的告知制度。该《行政复议实施条例》第17条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。该条的规定有助于公民了解行政复议的范围、确定行政复议期限，来实现维权。

5.探索行政复议简易程序。2004年3月发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出：“要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，要探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。对事实清楚，争议不大的行政复议案件，要探索建立简易程序解决行政争议。”

此外，《行政复议实施条例》不少条款也体现了“司法化”的特征，来改进行政复议权利救济功效。具体程序变化还包括：复议机构被赋予“处分建议权;条例还明确规定：“上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。行政机关须“有错快改;复议决定不得“对申请人更为不利”等等。

行政复议在宪法实施中的不足

《行政复议实施条例》为行政复议提供了更加详细操作制度，公民权利救济功能得到强化，作为一种公法救济制度，必将推进宪法在现实生活中得到更好实现。但行政复议的实施本身毕竟不是宪法直接实施，与宪法直接实施相比，仍然存有不足之处：一是行政救济作为一种公法救济制度，主要是通过行政行为合法性，改变或者撤销行政决定才能实现，它同属公法救济制度的宪法救济不同，其主要是审查行政行为的合法性问题，无法对合宪性问题作出判断，虽可审查部分抽象性文件，但根本无法对立法进行审查;二是行政复议的宪法权利救济是一种行政内部的救济途径，并不是最佳的公法救济途径。我国的行政复议功能虽然已经在公民权利救济功能得到较大强化，但由于行政复议是行政权力内部制约的作用，行政权力之间的权力制约，与其它国家权力之间的制约作用，自然无法比拟，且行政复议作为行政权力，其优点是高效便捷，追求效率仍然是其主要的目标之一。从现实来看，大部分行政复议案件也仅仅是基层的执法案件。[26]因此，行政复议的救济制度在宪法实施实现功能有限，更无法代替宪法的监督制度。在当前我国全力提倡并推行行政复议制度之时，我们也有必要冷静反思，如何让其更好与行政诉讼衔接，而非企图借此来弱化行政诉讼功能，或者否定宪法监督制度作用，舍本逐末。