劳教制度改革难在哪？

      已经存在55年的劳动教养制度（下称“劳教制度”）屡屡被推向舆论的风口浪尖。

　　经过近10年的公开讨论，改革劳教制度已是社会共识。包括重庆大学法学院院长陈忠林、黑龙江律师内的多名全国人大代表，连续多年提出议案，建议改革这一制度。

　　劳教制度合法性屡遭质疑

　　1957年，第一届全国人大常委会批准了《关于劳动教养问题的决定》，这个法律文件被广泛认为是劳教制度在我国正式确立的标志。根据该文件，劳动教养既是强制性教育改造措施，也是一种安置就业办法。当时，劳教人员按照其劳动成果获得工资。

　　经全国人大常委会批准，国务院于1979年12月5日正式公布了《关于劳动教养的补充规定》。这是关于劳教制度的第二个法律文件，第一次将劳动教养的管理和审批机构确定为“劳动教养管理委员会”，该委员会设置在省、自治区和直辖市以及大中城市的人民政府，并由民政、司法、公安和劳动部门的负责人组成，确定劳动教养的期限一般为一至三年，必要时延长一年。

　　随着经济社会的发展，吸食毒品、卖淫嫖娼、赌博等行为增多，公安部门将对此类人群的处理，以内部文件的形式纳入劳动教养范围，劳教对象不断扩大。

　　1982年1月，国务院转发公安部制定的《劳动教养试行办法》，这是目前劳教制度的主要依据。《劳动教养试行办法》对国务院的《关于劳动教养的补充规定》作了进一步扩展，劳教对象被放得更宽，只要实施了刑法和行政法禁止的任何行为，违法情节又不够刑事处分的，理论上都可以成为劳动教养的处罚对象。

　　2000年7月1日《立法法》实施，明确了“法律保留”原则，即“限制人身自由的强制措施和处罚”只能由“法律”设定，这里的“法律”，专指全国人大及其常委会制定的法律。法学界一致的观点是，有关劳教制度的两个法律文件虽然经过了全国人大常委会批准，但不符合法律实质，《劳动教养试行办法》是国务院转发的公安部文件，只能看做是部门规章。

　　合法性先天不足这一硬伤，导致劳教制度在实际运行中问题重重。

    关于劳教制度的改革问题，不少学者支持用立法方式进行全盘改革，全国人大常委会也连续两届将《违法行为矫治法》列入立法计划，但时至今日，这部法律仍未能提请审议。

　　“改革最大的阻力在于，每个地方政府都希望保留这个他们认为威慑力和效率都非常高的管制手段。”北京瑞风律师事务所律师李方平说。今年8月中旬，10位律师联名致信司法部和公安部，直陈劳教制度五大弊端，建议对劳教制度进行技术性调整，李方平是其中之一。

　　中国政法大学教授陈光中认为，司法体制改革中的一项重要内容就是调整公检法司几个部门的权力配置，针对劳教的立法要进行权力再分配。但是，哪个部门愿意放弃手中的权力呢？

　　据2004年参加过《违法行为矫治法（草案）》讨论的专家透露，草案弱化了劳教制度的强制性，强调“教育矫治”，矫治时间最长不应超过1年半，矫治场所不应设置铁窗、铁门，不得强制矫治对象连续劳动，最大的突破在于劳教的“准司法化”，设立独立的裁决机构，完善劳教对象的救济手段。

　　司法部研究室主任王公义曾经调研过国内很多劳教所，参与了《违法行为矫治法》的立法讨论。他表示，草案最大的争议是劳教决定由谁来作出，劳教要限制公民人身自由，除了必须通过法律设定之外，要由司法机关来决定，不能让行政机关决定，现有的劳动教养管理委员会和审批委员会不能算是司法机关。由于这一核心问题难以达成一致，草案就搁置了。

　　全国政协委员、四川省律师协会副会长施杰和全国政协委员、中南大学法学院教授胡旭晟均表示，改革劳教制度异常艰难的原因在于立法机关难以处理部门利益之争，制定《违法行为矫治法》必须考虑“从更高层面解决部门利益、地方利益之争”。