【行政复议法法条解释】浅谈由一起案件对行政复议法的理解

行政复议与行政诉讼的关系，按《行政诉讼法》第三十七条规定，有二种情况：一种复议是选择程序，行政相对人对具体行政行为不服，可以向上一级行政机关申请行政复议，也可以向人民法院提起诉讼：如《矿产资源法》第四十六规定：当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议，也可以依法直接向人民法院起诉;《野生动物保护法》第三十九条也有同样的规定。一种复议是诉讼的前置程序，即《行政诉讼法》第三十七条第二款的规定，行政相对人对具体行政行为不服，只能先向上一级行政机关申请行政复议，对复议结果不服的才可以向人民法院提起诉讼。如：《税收征收管理法》第八十八条规定：不服税务处理决定的，应当先缴清税款，然后在缴清税款后的六十天内申请行政复议;对行政复议不服的，可以向人民法院提起诉讼;《盐业管理条例》第三十条也有同样的规定。对于后一种行政复议是行政诉讼前置程序情况，如果行政复议机关作出不予受理复议申请的决定或超过法律规定的复议期限而不给予答复时即出现《行政复议法》第十九条规定情况，当事人有权向人民法院提起行政诉讼。但是究竟是对原具体行政行为提起诉讼，还是对行政复议机关不予受理行为提起行政诉讼，理论界争论很大。2006年2月15日和2006年3月29日《人民法院报》分别刊登了《未经复议机关实体处理的复议前置行政行为被诉时起诉对象的确定与裁判》、《复议机关决定不予受理时只能起诉该决定》两篇观点截然相反的文章;最高人民法院行政庭江必新法官所著《中国行政诉讼制度之发展行政诉讼司法解释解读》、甘雯法官所著《行政诉讼法司法解释之评论理由、观点与问题》、蔡小雪法官所著《行政复议与行政诉讼的衔接》中，对《行政复议法》第十九条规定的“行政复议机关不予受理”时，均认为应先对复议机关的不予受理行为提起行政诉讼，而不能直接对原行政机关的行政行为提起诉讼。而全国人大法工委张春生副主任主编的《中华人民共和国行政复议法释义》、乔晓阳副主任主编的《行政复议法条文释义及实用指南》及全国人大常委会官方网站“法律释义”，对《行政复议法》第十九条均指出是指对原行政机关的行政行为提起行政诉讼：“。。。。。。因此，在这种情况下，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告。”。

上述两种不同的观点，不是简单地在行政复议机关作出不予受理决定时，大不了先起诉一次行政复议机关问题，而是牵涉到对行政管理相对人对原行政行为诉权的保护能否实现问题。如果按2006年3月29日《人民法院报》所登《复议机关决定不予受理时只能起诉该决定》的观点：即“复议机关不作出实体处理，则不能起诉原行政行为”，如果起诉复议机关不予受理决定，司法机关也作了相应的判决复议机关应履行法定职责，复议机关就是不履行法定职责、就是不受理复议申请，那么当事人如何起诉原行政行为呢这不就是对原行政行为的诉权保护能否实现问题吗

笔者认为，对《行政复议法》第十九条的理解，应从四个方面去考虑：首先、从立法的目的、缘由去考虑;其次、从从保护行政管理相对人诉权司法实践的可操作性去考虑;第三、从监督行政机关依法行政去考虑;第四、从法条的文义结构、法条之间逻辑关系去考虑;第五、从对《行政复议法》第十九解释的权威性去考虑。

一、有学者认为《行政复议法》第十九的立法目的，是解决行政复议机关怕当被告问题，笔者认为这种观点是错误的。很明显《行政复议法》第十九条规定的二种情况：行政复议机关不予受理复议申请或对复议申请逾期不予答复的行为，是一种不作为行为，而对行政机关的不作为，《行政诉讼法》第十一条第五项“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”已规定是人民法院受理的行政诉讼案件范围。也就是说无须《行政复议法》第十九条的规定，对行政复议机关不予受理复议申请或逾期对复议申请不予答复的行为，行政管理相对人对行政复议机关的“不作为”行为都有法律依据提起诉讼。

《行政诉讼法》第二十五条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的机关是被告;复议机磁改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”该条没有讲到复议机关不予受理复议申请或逾期不作复议决定的情况;最高人民法院“关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见”“起诉与受理”一节中也没有规定复议机关不予受理复议申请或逾期不作复议的情况。原行政复议条例中也没有规定复议机关不予受理复议申请或逾期不作复议的情况，但是在现实中存在大量的行政复议关不予受理当理人的复议申请或对复议申请受理后逾期不作答复，给当事人对原具体行为的起诉带来的很大的难度。立法机关正是考虑到现实还存在有行政复议机关不作为问题，在行政机关不予受理当事人的复议申请或逾期不作出复议决定时，“为使公民、法人、或者其它组织有一个请求解决问题的渠道，法律规定。公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民提起诉讼。可以使公民、组织能够充分行使救济权利。”正是在这种思路下，《行政复议法》第十九条单独以一个法律条文进行规定，以避免在实践中正出出分歧;最高法院“关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释”第三十三条第二款再一次明确。所以说行政复议法第十九条的立法目的，是保护行政管理相对人对原行政行为的诉权。

二、如果说将《行政复议法》第十九条规定的情况，理解为当事人只能对复议机关不予受理行为提起行政诉讼，结果如何呢行政相对人先对复议机关“不作为”提起诉讼，法院也作出对行政相对人有利的判决：撤销行政复议机关不予受理的行政行为，判令行政复议机关受理当事人的复议申请并应在法定期限内作出复议决定。判决结果虽然是对行政相对人有利，但实际结果却是可能会驳夺行政相对人对原具体行政行为提起诉讼的权利。可以设想一下，如果行政复议机关不履行前述的法院生效判决：要么是法院虽作出判决，但行政复议机关就是不受理当事人的复议申请;要么是行政复议机关虽受理当事人的申请，就是不在规定的期限内作出复议决定。当事人是再对行政复议机关的“不作为”提起诉讼呢还是申请法院对行政复议机关“不作为”强制执行很显然，再对行政复议机关“不作为”提起诉讼不行，会出现无限循环下去而没有结论的结果;对行政复议机关强制执行，执行什么司法机关不能代替行政复议机关作出复议决定，也不能裁定其它行政机关来代替履行法律文书确定的义务。行政复议机关不履行法院生效判决，按《行政诉讼法》第六十五条或者按照“解释”第九十六条的规定，对行政复议机关、行政复议机关法定代表人罚款，或者对行政复议机关法定代表人或直接相关的工作人员司法拘留，甚至追究他们的刑事责任。但这样做的结果，解决的是行政复议机关不履行法院生效判决问题，没有解决行政相对人对原具体行政行为提起诉讼的诉权问题，因为此时纵使对行政复议机关强制执行，可是行政复议机关仍然未能作出行政复议决定。按行政相对人要在行政复议机关作出复议决定后才能对原具体行政行为提起行政诉讼观点，行政相对人岂不是仍不能对原具体行政行为提起诉讼!那这不就是说驳夺了行政相对人的对原具体行政行为的诉权!当然前面所说的对行政复议机关罚款、对行政复议机关法定代表人或直按的有关人员司法拘留或追究刑事责任，只是假设，在现实中是很难想像能做到的。

所以按此操作，还是没有解决当事人对原行政行为的诉讼权利，所以在司法实践中不具有可操作性。行政复议机关的“不作为”有些就是其上级行政机关指使的，因此也就不用考虑复议机关的上级机关会代替复议机关履行法定职责或追究复议机关的行政责任。

三、对《行政复议法》第十九条理解为是对行政复议机关提起诉讼的一个重要原因，就是认为如果此种情况下让行政管理相对人直接对原行政行为提起诉讼，就会出现“皮之不存，毛将焉附”局面：行政管理相对人有意制造不符合复议申请受理的条件，让行政复议机关作出不予受理决定，然后向人民法院提起诉讼，从而失去了行政复议前置的立法意义。

对行政复议机关作出不予受理复议申请，一般来说有二种情况：一种情况是复议申请不符合法定条件，行政复议机关只能作出不予受理决定，如复议申请超过了法定的复议期限;另一种情况是行政复议机关有意对符合条件的复议申请就是作出不予受理决定，如本文一开始所举的案例。这两种情况都是行政复议中不正常情况，但是对这二种情况都允许行政管理相对人对原具体行政行为提起诉讼，让司法机关在审理案件时审查当事人是否履行了法定的先行复议的程序，比让当事人先对行政复议机关提起诉讼更合理、更经济。如司法机关经审查，当事人的复议申请确是不符合《行政复议法》规定的受理条件，行政复议机作出不予受理决定是正确的，那么法院可以以当事人未履行先行复议程序而驳回当事人的起诉，此时当事人诉讼权利的丧失是当事人自已造成的;如果司法机关经审查，当事人的复议申请是符合法定条件，复议机关作出不予受理决定是错误的，那么表明申请人请求行政复议机关保护其人身权、财产权等合法权益这一目的在行政复议程序中已经不可能实现，通过诉讼程序，可以使这一目的最终得以展示。所以此时司法机关应认为当事人已履行先行复议的程序，以保护申请人对原具体行政行为的诉权。通时司法机关通过审理，发现行政复议机关有违法时，可以依法对向有关国家机关发出司法建议，对复议机关的不作为行为进行监督。行政复议是行政机关内部的一种监督机制，是通过行政机关的专业知识和内部管理，来纠正违法和不当行政行为，是当事人解决纠纷的一种行政救济手段。当行政机关无法律依据不予受理当事人的复议申请或受理后逾期不给当事人答复时，表明通过行政机关内部的监督机制来维护当事人的合法权利目的已不能达到，根据“司法最终裁决”的原则，授予当事人通过诉讼的途经来维护自己的权利，是当今法治国家的基本要求。

四、“解释”第二十二条“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告;当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。”该条规定说明当出现行政复议机关逾期不作复议决定时，当事人是对复议机关“不作为”提起诉讼、还是对原具体行政行为提起诉讼，当事人是有选择的权利，司法解释并未规定当事人只能对行政复议机关的“不作为”先提起诉讼。

“解释”第三十三条第一款“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理”，是指法律、法规规定行政复议前置的行政诉讼，当事人必须先履行申请复议的程序，否则不能向人民法院提起诉讼。很明显该款中“人民法院不予受理”是指当事人对原具体行政行为提起诉讼，而不是指当事人对行政复议机关的“不作为”提起诉讼。

“解释”第三十三条第二款“复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理”，是对第一款的补充。在行政复议前置的行政诉讼案件中，第一款规定的是当事人应当履行义务而不履行义务时将会出现的法律后果对原具体行政行为诉讼权利的丧失;第二款规定的是当事人履行了先复议的程序，若行政复议机关“不作为”时，法律对当事人诉讼权利的救济。该条第二款的“依法向人民法院提起诉讼的”，与第一款一样，同样是指对原具体行政行为提起诉讼。在同一条法律条文中，“依法向人民法院提起诉讼”是不可能出现上、下两款分别指向不同的对象;更不可能出现第二款“依法向人民法院提起诉讼”是专指对行政复议机关的“不作为”提起诉讼，这在逻辑上与“解释”第二十二条的规定是相矛盾的。

再从法理的文义解释上来说，“解释”第三十三条第一款规定不予受理的只是“未申请复议直接提起诉讼”的案件，而不是规定不予受理“行政复议机关未实体处理”的案件。“解释”第三十三条第二款将复议机关“逾期不作复议决定”和复议机关作出“不予受理决定”二种情形并列放在一起，表明对这二种情形的处理方式是一样的，不会出对复议机关作出“不予受理决定”时，只能起诉复议机关的“不予受理决定”，而对复议机关“逾期不作出复议决定”时，既可以起诉原行政行为，又可以起诉复议机关的不作为。

五、全国人大法工委张春生副主任主编的《中华人民共和国行政复议法释义》、乔晓阳副主任主编的《行政复议法条文释义及实用指南》，是以全国人大法工委和全国人大法工委研究室名义对《行政复议法》所做的解释，与全国人大常委会官方网站“法律释义”一样，均是代表立法机关对法律条文含义所作的解释，其权威性是不容置疑是的;而《人民法院报》上所登的文章、最高人民法院行政庭法官所出的有关书籍，均只能算是学者对法律条文所作的学理解释，只有理论上讨论价值，不能对抗立法机关对法律的立法本意。

所以从上面分析可以看出，《行政复议法》第十九条的“依法向人民法院提起行政诉讼”，立法本意是指当事人对原行政机关的行政行为提起诉讼，而不是指只能对复议机关的“不作为”先提起诉讼，所以本文开始所举的案例二审法院的处理是正确的。